- Yusril Ihza Mahendra - https://yusril.ihzamahendra.com -

WAJIBKAH PRESIDEN DAN WAPRES INCUMBENT MUNDUR?

Bismillah ar-Rahman ar-Rahim,

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) kini sedang Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden untuk menggantikan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003. Dalam pembahasan RUU itu, kita menyimak usulan beberapa anggota DPR agar dalam Pemilu Presiden dan Wakil Presiden tahun 2009 yang akan datang, Presiden dan Wakil Presiden yang sedang menjabat (incumbent) diwajibkan untuk mundur dari jabatannya. Usulan ini didasarkan kepada ketentuan tentang pemilihan kepala daerah, yang mewajibkan pejabat incumbent untuk mundur dari jabatannya. Alasan pokok yang dikemukakan ialah, agar pemilihan Presiden dan Wakil Presiden itu berjalan dengan fair. Pasangan incumbent, atau salah satu dari mereka, yang maju ke pencalonan Presiden dan Wakil Presiden, dikhawatirkan akan menyalahgunakan jabatannya, baik fasilitas, finansial maupun pengaruh yang mereka miliki sebagai Presiden dan Wakil Presiden.

Usul di atas terlihat menarik ketika upaya memberantas penyalahgunaan jabatan memang telah menjadi keinginan bersama seluruh rakyat. Rakyat menginginkan agar Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden berjalan secara jujur, adil dan demokratis. Saya sendiri – sebagai bagian dari rakyat Indonesia secara keseluruhan – sependapat dengan keinginan itu. Apalagi, jika Allah Ta’ala mengabulkannya, saya memang telah berniat untuk maju dalam Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden tahun 2009 nanti. Sebagai bakal calon yang memiliki kepentingan – dan kebetulan juga bukan sedang incumbent – saya juga berkeinginan agar pemilihan Presiden dan Wakil Presiden berjalan secara fair, jujur dan adil. Namun demikian, apakah saya setuju Wakil Presiden dan Wakil Presiden incumbent yang maju menjadi calon harus mengundurkan diri? Sebelum mengemukakan pendapat pribadi saya, saya ingin menganalisis permasalahan ini dari sudut hukum tata negara, dan implikasi-implikasinya bagi kehidupan bangsa dan negara.

Kalau kita membaca ketentuan konstitusi, maka jelas masalah di atas tidak diatur di dalam UUD 1945. Ketentuan Pasal 7 UUD 1945 mengatakan “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan”. Ketika Presiden masih dipilih oleh MPR – seperti ketentuan UUD 1945 sebelum amandemen – maka rumusan pasal ini hampir tidak ada masalah. Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatan selama lima tahun. Pada saat jabatannya itu habis, maka pada saat itu pula MPR bersidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden yang baru. Mungkin saja Presiden dan Wakil Presiden yang sudah habis masa jabatannya itu terpilih kembali. Namun mereka terpilih kembali “sesudah” masa jabatan mereka itu berakhir. Apakah kata-kata “sesudahnya dapat dipilih kembali” mengisyaratkan bahwa Presiden dan Wakil Presiden yang sedang memegang jabatan, tidak dapat dipilih kembali, mengingat jabatannya belum selesai? Ataukah, pasal ini sebenarnya memberikan arah kepada pembuat undang-undang, agar Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dilaksanakan sesudah jabatan Presiden dan Wakil Presiden yang ada, telah selesai?

Kalau pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dilakukan setelah jabatan Presiden dan Wakil Presiden berakhir, maka konsekuensinya tentu akan terjadi kekosongan kedua jabatan itu. Pejabat lama sudah habis masa jabatannya, sementara pejabat yang baru belum dipilih, apalagi dilantik. Belum ada aturan dan mekanisme yang mengatur jika hal ini terjadi, karena “triumvirat” Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pertahanan yang oleh Pasal 8 ayat (3)UUD 1945 diberikan kewenangan untuk melaksanakan tugas-tugas kepresidenan juga telah berakhir masa jabatannya, bersamaan dengan berakhirnya jabatan Presiden. Negara tidak boleh berada dalam kekosongan pimpinan pemerintahan. Inilah yang nampaknya mendorong pembuat undang-undang – sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 – yang menentukan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden sebelum jabatan mereka berakhir. Konsekuensi ketentuan ini adalah, kemungkinan besar terjadinya calon Presiden dan Wakil Presiden incumbent. Dari sini pulalah timbul gagasan agar mereka yang incumbent ini mengundurkan diri dari jabatannya.

Apa yang akan terjadi jika sekiranya Presiden dan Wakil Presiden Incumbent wajib mengundurkan diri? Seperti telah saya kemukakan di atas,Pasal 8 ayat (3) UUD 1945 menentukan bahwa Menlu, Mendagri dan Menhan secara bersama-sama bertindak sebagai “pelaksana tugas kepresidenan”. Mereka bertugas tidaklah lama, karena dalam waktu selambat-lambatnya tiga puluh hari, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) harus bersidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden yang baru. Calon Presiden dan Wakil Presiden yang baru itu hanya dibolehkan dua pasangan saja. Kedua pasangan itu hanya boleh diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang “Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya”. Presiden dan Wakil Presiden yang baru inipun tidak akan lama menjalankan tugasnya, karena masa jabatan mereka akan berakhir bersamaan dengan berakhirnya masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden yang mengundurkan diri karena mencalonkan diri menjadi Presiden dan Wakil Presiden tadi. Meskipun tidak lama, Presiden dan Wakil Presiden yang baru ini wajib membentuk kabinet dan mengangkat para menteri, sebagaimana diatur dalam Pasal 17 UUD 1945.

Seandainya apa yang digambarkan secara normatif di atas dilaksanakan dalam praktik, kemungkinan besar kita akan berhadapan dengan berbagai kerumitan dalam menyelenggarakan negara.Tanggal 14 Maret yang lalu, KPU telah mengumumkan jadual Pemilu 2009. Pemilu untuk DPR dan DPD akan dilaksanakan tanggal 5 April 2009. Pemilu Presiden dan Wakil Presiden tahap pertama akan dilaksanakan awal Juli 2009. Tahap kedua – jika ada tentunya — akan dilaksanakan pada pertengahan September 2009. Pelantikan anggota DPR dan DPD akan dilaksanakan pada tanggal 1 Oktober 2009. Pelantikan Presiden dan Wakil Presiden terpilih akan dilaksanakan tanggal 20 Oktober 2009. Demikianlah jadual Pemilu 2009 yang mudah-mudahan tidak terhambat dalam pelaksanaannya nanti.

Kalau jadual yang dikemukakan di atas, kita hubungkan dengan kewajiban Presiden dan Wakil Presiden Incumbent untuk mengundurkan diri, maka Presiden Susilo Bambany Yodhoyono dan Wakil Presiden Jusuf Kalla – dengan asumsi keduanya akan maju dalam Pilpres 2009 – maka mereka wajib mundur pada awal Juli 2009. Katakanlah misalnya tanggal 1 Juli. Terhitung tanggal 1 Juli itu, maka Hasan Wirayudha, Juwono Sudarsono dan Mardiyanto secara bersama-sama melaksanakan tugas kepresidenan. Selambat-lambatnya tanggal 30 Juli 2009, MPR sudah harus memilih Presiden dan Wakil Presiden yang baru. Partai politik yang hanya dibolehkan mengajukan calon Presiden dan Wakil Presiden ialah Partai Demokrat, Partai Bulan Bintang (PBB) dan Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia (PKPI) secara bersama-sama. Sebab ketiga partai inilah yang mencalonkan SBY dan JK dan memperoleh suara terbanyak pertama dalam Pilpres 2004 yang lalu. Selain ketiga partai itu, PDIP juga dapat mengajukan calon, karena pasangan Megawati Sukarnoputri dan Kiyai Hasyim Muzadi yang mereka calonkan dalam Pilpres tahun 2004, berada pada posisi terbesar kedua.

Pasangan Presiden dan Wakil Presiden yang dipilih MPR ini akan menjalankan tugas sampai tanggal 20 Oktober 2009, saat berakhirnya masa jabatan Presiden SBY dan Wakil Presiden JK yang mereka gantikan. Dalam menjalankan tugas dan kewajibannya, Presiden dan Wakil Presiden baru ini mempunyai kewenangan, hak dan tanggungjawab yang sepenuhnya sama dengan Presidendan Wakil Presiden sebagaimana diatur di dalam UUD 1945 dan semua peraturan perundang-undangan lainnya, walaupun mereka menjabat hanya dalam waktu kurang lebih tiga bulan saja. Dalam menjalankan tugas dan kewajibannya, mereka juga harus membentuk kabinet baru untuk menjalankan tugas-tugas pemerintahan negara dalam waktu tiga bulan itu. Mereka dapat melaksanakan semua tugas-tugas kenegaraan, karena legitimasi konstitusional yang mereka miliki adalah kuat dan sah. Kalau gagasan agar Presiden dan Wakil Presiden incumbent wajib mundur, maka peristiwa ketatanegaraan seperti ini akan terulang hampir setiap lima tahun.

Kecuali tentunya, jika ada pasangan Presiden dan Wakil Presiden yang sudah memegang jabatannya selama dua periode. Atau, kedua pasangan yang tidak ingin maju dalam pemilihan berikutnya setelah menyelesaikan satu periode jabatan. Bisa pula terjadi hal yang lain, kedua pasangan telah memegang jabatan dua periode, namun Wakil Presiden akan maju sebagai calon Presiden. Maka, Wakil Presiden ini wajib mundur pula. MPR harus menyelenggarakan sidang memilih Wakil Presiden yang baru paling lambat enampuluh hari, sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (3) UUD 1945. Bahkan kita bisa pula berandai-andai, bagaimana kalau Presiden dan Wakil Presiden yang telah memegang jabatan dua periode, bolehkah mereka maju dengan bertukar posisi, Wakil Presiden maju sebagai Presiden, dan Presiden maju sebagai Wakilnya? Secara hukum, hal itu mungkin saja terjadi dan posisi mereka tetap pula digolongkan sebagai incumbent.

Kalau seandainya DPR dan Presiden sama-sama sepakat mewajibkan Presiden dan Wakil Presiden incumbent mundur dalam pembahasan RUU Pemilihan Umum Presiden sekarang ini, maka semua ketentuan yang telah saya kemukakan di atas harus berlaku. DPR dan DPD juga harus bersiap-siap menyelenggarakan Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden selambat-lambatnyatanggal 30 Juli 2009. Secara politik, legitimasi mereka sebenarnya sudah mulai melemah, sebab Pemilu DPR dan DPD sudah dilaksanakan pada tanggal 5 April. Hasilnya mungkin sudah diumumkan. Sebagian mereka mungkin masih terpilih, sebagiannya lagi tidak. Sementara legitimasi politik Presiden dan Wakil Presiden yang terpilih tanggal 30 Juli 2009 itu, mungkin akan lemah pula. Pertama, mereka bukan dipilih langsung oleh rakyat. Kedua, masa jabatan mereka hanya kurang dari tiga bulan. Rakyat akan melihat mereka sebagai Presiden dan Wakil Presiden transisi saja.

Kalau kita mengkaji perbandingan konstitusi, adanya pengaturan khusus keberadaan Presiden dan Wakil Presiden, kedua-duanya wafat secara bersamaan atau berhenti/diberhentikan secara bersamaan, sebenarnya dimaksudkan untuk mengatasi keadaan yang darurat. Keadaan seperti itu memang jarang terjadi, bahkan tidak pernah terjadi di negara mana saja selama seratus tahun terakhir ini. Kalau Presiden wafat atau berhenti/diberhentikan, maka Wakil Presiden otomatis akan dilantik menjadi Presiden. Untuk mengatasi keadaan darurat, ketika Presiden dan Wakil Presiden wafat atau berhenti/diberhentikan secara bersamaan itulah, maka UUD 1945 hasil amandemen mengatur keberadaan “triumvirat” seperti telah saya kemukakan di atas. Ketentuan seperti itu, mulanya diatur di dalam Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/1973.

Berbagai negara yang menganut sistem pemerintahan presidensial juga tidak mengatur kewajiban Presiden dan Wakil Presiden incumbent untuk mengundurkan diri. UUD 1945 hasil amandemen juga tidak mengatur hal demikian. Kewajiban bagi mereka untuk mengundurkan diri, akan menciptakan suatu kedaan darurat yang disengaja. Presiden dan Wakil Presidennya mungkin saja tidak ingin masih hidup dan mereka tidak ingin mengundurkan diri. MPR juga tidak melakukan “impeachment” terhadap mereka sehingga mereka diberhentikan dari jabatannya. Mereka “terpaksa” mundur karena undang-undang mewajibkan mereka mundur, karena mereka maju mencadi calon incumbent. Kalau gagasan Presiden dan Wakil Presiden incumbent mundur, maka keadaan darurat adalah sesuatu yang dengan sengaja diciptakan. Praktek ketatanegaraan akan terlihat tidak normal. Aturan mengatasi keadaan darurat sengaja dirancang untuk menghadapi situasi yang darurat. Situasi darurat lazimnya terjadi karena ada suatu peristiwa yang terjadi di luar dugaan dan perkiraan. Keadaan darurat yang sengaja diciptakan, akan terlihat sebagai suatu yang tidak lazim.

Selain tidak lazim, mewajibkan Presiden dan Wakil Presiden incumbent untuk mundur, juga menimbulkan konsekuensi kerumitan praktek penyelenggaraan negara, dengan segala implikasinya ke bidang politik, sosial dan ekonomi. Triumvirat yang melaksanakan tugas kepresidenan selama maksimum tiga puluh hari, tanpa adanya Presiden dan Wakil Presiden, juga belum pernah terjadi dalam praktik. Wakil Presiden memang menjadi pelaksana tugas kepresidenan dalam hal Presiden berada di luar negeri. Namun, Wakil Presiden tidak dapat mengambil keputusan-keputusan yang fundamental, tanpa persetujuan Presiden. Wakil Presiden juga tidak dapat menanda-tangani surat-surat keputusan atas nama dirinya sendiri, melainkan dilakukan oleh Wakil Presiden “sebagai pelaksana tugas kepresidenan”. Surat Keputusan itupun namanya tetap Keputusan Presiden, bukan Keputusan Wakil Presiden. Kalau triumvirat melaksanakan tugas kepresidenan, apakah itu berarti segala kewenangan, hak dan kewajiban Presiden ada pada mereka? Kepada siapa mereka bertanggungjawab dalam melaksanakan tugas kepresidenan selama tiga puluh hari itu? Belum ada aturan mengenai hal ini. Pengalaman dari praktik juga belum ada.

Kita dapat pula membayangkan jika terjadi hal-hal yang darurat, seperti perang akibat serbuan negara lain, atau kerusuhan atau pemberontakan terjadi dalam waktu tiga puluh hari itu. Dapatkah triumvirat menyatakan perang dengan perseetujuan DPR? Dapatkah ketiga triumvirat itu menyatakan keadaan darurat sipil atau militer? Apa yang akan terjadi sesudah itu? Dalam keadaan darurat mereka dapat saja menunda Pemilihan Presiden oleh MPR dan menunda penyelenggaraan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden. Melihat keadaan sekarang, hal itu memang kecil kemungkinannya akan terjadi. Namun, kita harus mengantisipasi keadaan yang paling buruk demi menjaga keutuhan dan kelangsungan kehidupan bangsa dan negara. Kita tidak boleh mengorbankan kepentingan bangsa dan negara yang sangat fundamental ini, dengan kepentingan politik sesaat. Pada hemat saya, Presiden dan Wakil Presiden incumbent tidak wajib mundur dari jabatannya, untuk mencegah terciptanya keadaan darurat yang disengaja.

Bagi saya pribadi, tidak ada kekhawatiran apapun untuk berhadapan dengan calon Presiden dan Wakil Presiden incumbent, kendatipun mereka tetap dalam jabatannya. Kalau saya maju berhadapan dengan Susilo Bambang Yudhoyono sebagai calon incumbent, Insya Allah saya akan berkompetisi dengan tenang atas dasar prinsip saling menghormati dan sama-sama menaati semua ketentuan pemilihan yang berlaku dan menjunjung etika politik setinggi-tingginya. Saya berkeyakinan, sebagai demokrat sejati, beliau juga akan bersikap demikian. Sejarah telah memberikan pelajaran kepada kita, bahwa Presiden incumbent Megawati Sukarnoputri yang dicalonkan PDIP, dikalahkan Susilo Bambang Yudhoyono yang dicalonkan Partai Demokrat, PBB dan PKPI. Dalam kasus Pilkada, calon gubernur, bupati/walikota yang incumbent, juga tidak selalu menang. Jadi, untuk apa merasa khawatir. Segalanya, akhirnya rakyat juga yang akan menentukan. Dalam kompetisi politik yang sehat, seyogianyalah setiap orang akan berpegang kepada prinsip: menang secara terhormat dan kalah secara terhormat pula. Itulah asas-asas etika politik yang harus kita junjung tinggi…

Wallahu’alam bissawwab