Yang saya hormati Menteri Pendidikan Tinggi, Sains dan Teknologi Yang saya hormati Rektor Universitas Indonesia
Yang saya hormat Dekan Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan seluruh sivitas akademika Fakultas Hukum Universitas Indonesia Hadirin dan hadirat yang saya muliakan
Pertama-tama saya ingin menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada Dekan Fakultas Hukum Universitas Indonesia yang hari ini telah memberikan kesempatan kepada saya untuk memberikan kuliah umum sebagai pembukaan semester perkuliahan tahun akademik 2025/2026. Saya sengaja memilih tema kuliah umum ini terkait dengan amnesti dan abolisi dalam perjalanan sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia sejak awal kemerdekaan sampai sekarang ini. Tema ini saya anggap penting bukan saja karena baru-baru ini Presiden Prabowo Subianto memberikan amnesti dan abolisi kepada narapidana dan mereka yang sedang menjalani proses peradilan pidana, termasuk kepada beberapa tokoh yang menjadi perhatian publik yakni Dr. Thomas Trikasih Lembong, Dr. Hasto Kristiyanto dan Dr. Yulianus Paonganan alias Ongen pada tanggal 1 Agustus 2025. Dua nama yang pertama terkait dengan tindak pidana korupsi. Sementara yang ketiga adalah tindak pidana terkait dengan Undang-Undang No. 11 Tahun 2008 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun 2016
Bismillah ar-Rahman ar-Rahim Assalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh
tentang Informasi dan Transaksi Elektronik (ITE). Selain sedang menjadi trending topics di media sosial dan online, persoalan amnesti dan abolisi memang merupakan persoalan menarik untuk ditelaah secara akademik untuk memperluas dan memperdalam pemahaman kita terhadap ilmu hukum.
Amnesti dan Abolisi adalah dua istilah di bidang hukum tatanegara, tetapi terkait langsung dengan hukum pidana. Amnesti dan Abolisi adalah dua kewenangan yang sering juga disebut hak atau kewenangan prerogatif yang dimiliki oleh seorang Presiden.1 Kadangkala keduanya disebut juga kewenangan luar biasa yang dimiliki oleh seorang Kepala Negara — baik disebut sebagai kaisar, raja, sultan, presiden atau istilah lainnya — dalam memberikan pengampunan, penghapusan atau penghentian sebuah proses dan/atau penghapusan akibat hukum dari suatu tindak pidana yang dilakukan oleh seseorang atau sejumlah orang yang melakukan tindak pidana. Presiden dengan kewenangan memberikan amnesti dan abolisi dapat menghapuskan semua akibat hukum pidana atas suatu tindak pidana yang dilakukan oleh pelaku atau para pelaku tindak pidana. Hal itu berlaku terhadap tindak pidana yang belum
1 Sebagian besar para ahli hukum Indonesia mengatakan bahwa amnesti adalah hak prerogatif Presiden, antara lain misalnya Suyogi Imam Fauzi “Politik Hukum Pemberian Grasi, Amnesti dan Abolisi Sebagai Konsekuensi Hak Prerogatif” dalam Jurnal Hukum dan Pembangunan Vol. 51 No. 53 (2021): 621-636. Mutiara Fahmi dkk. Amnesti: Hak Prerogatif Presiden dalam Perspektif Fiqih Siyasah. Legitimasi: Jurnal Hukum Pidana dan Politik Hukum, Vol. 11, No. 2, Juli-Desember 2022. Saya sendiri tidak sependapat kalau hal itu dikaitkan dengan UUD 1945 pasca amandemen yang mengharuskan Presiden meminta pertimbangan DPR sebelum memberikan amnesti dan abolisi sebagaimana diuraikan di dalam teks kuliah ini.
dilakukan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan atau sedang dalam proses diadili yang belum mempunyai kekuatan hukum tetap, maupun terhadap suatu tindak pidana yang telah dijatuhi hukuman yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap. Sebaliknya dengan abolisi, Presiden berwenang meniadakan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan terhadap suatu tindak pidana yang dilakukan, termasuk meniadakan kelanjutan suatu proses penuntutan atau peradilan yang belum mempunyai kekuatan hukum tetap oleh badan-badan pengadilan.
Dalam sejarah hukum, istilah amnesti berasal dari kata “amnesia” dalam bahasa Yunani yang berarti “melupakan”, adalah sebuah istilah hukum yang sudah dipraktikkan sejak lebih dari 2500 tahun yang lalu.2 Raja Fir’aun (Ramses II) dari Mesir disebut-sebut sebagai raja yang pernah mengumumkan pengampunan massal kepada musuh-musuhnya setelah dia memenangkan peperangan guna menciptakan rekonsiliasi politik dan perdamaian. Dalam sejarah Islam, Nabi Muhammad SAW mengumumkan pengampunan kepada semua pasukan militer dan penduduk kota Mekkah setelah mereka menyerah tanpa syarat dalam peristiwa ‘Penaklukan Kota Mekkah’ (Futhul Makkah). Peristiwa pengepungan terhadap kota Mekkah yang berakhir dengan penaklukan itu dilakukan akibat dilanggarnya pacta non agressi antara Mekkah dan Madinah dalam Perjanjian Hudaibiyah
2 Andreas O’Shea. Amnesty For Crime in International Law And Practice, Kluwer Law International, the Hague/London/New York, 2002, hal. 2. Sayf Muhammd Isa. The Amazing Rasulullah. Part IV Sejak Perjanjian Hudaibiyah Hingga Berpulang ke Hadirat Allah. Jakarta, Ghazi Publishing, 2024.
oleh pasukan militer Mekkah, antara lain dengan melakukan pembunuhan dan penganiayaan terhadap warga sipil Madinah yang memasuki kota Mekkah secara damai yang seharusnya menurut perjanjian Hudaibiyah wajib dilindungi keamanannya. Setelah dikepung dalam satu malam oleh sepuluh ribu pasukan Madinah, Abu Sofyan pemimpin militer Mekkah, menaikkan bendera putih di atas Ka’bah yang menandakan mereka menyerah tanpa syarat. Peristiwa itu terjadi pada tanggal 1 Januari 610 Masehi atau tanggal 20 Ramadhan 20 Hijrah.3
Dengan penyerahan itu Nabi Muhammad SAW mengumumkan amnesti umum dan menyebut hari penaklukan itu sebagai yaumul marhamah atau hari penuh kasih sayang, dan memerintahkan kepada pasukan Mekkah untuk tidak melakukan pembalasan kepada militer dan penduduk Mekkah yang telah menganiaya dan membunuh para pendatang Madinah. Nabi mengatakan menyerahnya militer Mekkah tanpa kekerasan itu menunjukkan bahwa kebenaran pada hakikatnya akan mampu mengalahkan kebathilan walaupun tanpa menggunakan kekerasan. Beliau mengutip Al-Qur’an “Ja al-haqqa wa zahaqal bathil, innal bathila ka na zahuqa” yang artinya “kebenaran telah datang mengalahkan kebathilan, karena sesungguhnya kebathilan itu tidak akan mampu bertahan terhadap kebenaran”.4 Nabi kemudian
3 Telaah mendalam mengenai hal ini. Dapat dipelajari dalam Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam. John Hopkin Press, 1956. Perjanjian Hudaibiyah ditandatangani oleh Nabi Muhammad sebagai Kepala Negara Masinah dengan abu Sufyan, pemimpin Masyarakat Mekkah pada tahun 628 Masehi atau tahun 6 Hijrah
4 Al-Qur’an Surah al-Isra ayat 81,
bersabda “Barangsiapa memaafkan padahal dia mampu untuk membalas, maka Allah akan mengampuni segala kesalahannya pada hari kiamat.“5
Bagaimanakah pengaturan amnesti dan abolisi serta praktik pelaksanaannya dalam sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia? Ketika the founding fathers kita menyusun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia — yang kita kenal kemudian dengan Undang-Undang Dasar 1945 — pembahasan tentang kewenangan Presiden memberikan grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi sebagaimana tertuang dalam Pasal 14 UUD 1945 terjadi tanpa perdebatan yang berarti.6 UUD 1945 sebelum amandemen tahun 1999
-2003, dalam penjelasannya membedakan kedudukan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dan Presiden sebagai Kepala Negara, meskipun kedua kedudukan itu melekat pada diri seorang Presiden.7 Berbeda halnya setelah 16 Oktober 1945, sistem pemerintahan Indonesia bergeser dari presidensil ke parlementer dengan penunjukan Sutan Sjahrir sebagai Perdana Menteri RI yang bertanggungjawab kepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang menjalankan fungsi sebagai Dewan Perwakilan Rakyat.
5 Hadith Shahih Riwayat Thabrani
6 Lihat Notulen Rapa-Rapat Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Naskah stensilan koleksi Prof. Osman Raliby [1963] yang merupakan Salinan dari naskah kepunyaan Prof Mr AG Pringgodigdo. Naskah disimpan di Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra’s Collections, Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
7 Lihat Pernjelasan Pasal demi Pasal atas Pasal 14 UUD 194s sebelum amandemen 1999-2003 yang menghapuskan Penjelasan UUD 1945 yang disahkan tanggal 18 Agustus 1945 dan diberlakukan Kembali melalui Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959.
Penjelasan UUD 1945 menegaskan bahwa kewenangan Presiden memberikan grasi, amnesi, abolisi dan rehabilitasi adalah “konsekuansi dari kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara”.8
Kalaulah memang kewenangan memberikan amnesti dan abolisi merupakan kewenangan yang melekat pada Presiden dalam kedudukannya sebagai kepala negara, maka kewenangan itu dapat dikatakan sebagai kewenangan ekslusif dan luar biasa yang dimiliki oleh seorang Presiden tanpa dapat dicampur-tangani oleh lembaga manapun juga. Keputusan Presiden memberikan amnesti dan abolisi seperti itu dapat juga digolongkan sebagai kewenangan prerogatif Presiden yang menurut pemahaman saya adalah kewenangan Presiden dalam membuat suatu keputusan secara mandiri tanpa harus mendengar nasehat, berkonsultasi atau meminta pertimbangan apalagi ada campur tangan pihak lain. Prerogatif sebagaimana yang dimiliki Presiden dikatakan oleh Presiden Amerika Serikat Thomas Jefferson (1743-1826) sebagai “power granted him directly by constitution”. Karena itu sifat keputusan yang berasal dari kewenangan prerogatif Presiden adalah kewenangan yang tidak dapat diganggu-gugat, bahkan harus dinyatakan sebagai kewenangan yang tidak dapat dijadikan obyek sengketa di pengadilan tata usaha negara. John Locke dalam Two Treatises of Government mengatakan bahwa prerogative adalah kekuasaan untuk bertindak menurut keputusan
8 Tentang perubahan itu, lihatlah Osman Raliby, Documenta Historica Jilid I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, hal. Dan Ismail Suny. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta:
sendiri (dikresi) untuk kepentingan publik tanpa memastikan ketentuan hukum, kadang-kadang malah melawan hukum itu sendiri. Lock menegaskan bahwa undang-undang yang ada tidak mungkin akan menampung semua persoalan yang ada dalam negara karena tingginya dinamika permasalahan yang muncul dalam penyelenggaraan negara. Bahkan mustahil pula untuk menciptakan undang-undang untuk mencakup semua permasalahan yang setiap saat akan muncul dalam penyelenggaraan negara. Karena itu hak atau kewenangan prerogatif itu diperlukan. Baginya prerogatif sebagai sebagai kekuasaan istimewa dan luar biasa yang diambil demi kebaikan meskipun tidak ada hukum yang mengatur hal itu.9 Kira-kira delapan abad sebelum John Lock, Al Farabi (872-951 M) yang disebut sebagai “guru kedua” para filsuf sesudah Aristoteles telah menegaskan bahwa seorang kepala negara berwenang mengambil keputusan independen berdasarkan ijtihad pertimbangannya sendiri demi kebaikan cukup dengan memperhatikan asas-asas dan tujuan syariah sebagai kesemuanya bertujuan untuk menciptakan kebaikan.10 Pemimpin yang mampu berbuat seperti itu, menurut Farabi adalah
9 John Lock Two Treaties of Government, reproduction 1992. Teks asli diterbitkan di London tahun 1689.
10 Dalam Riwayat disebutkan bahwa Muadz bin Jabbal yang diangkat menjadi Gubernur Yaman. Nabi bertanya kepadanya, denga napa dia akan memutus perkara dan menyelesaikan masalah di sana. Muadz menjawab dengan al-Qur’an. Nabi bertanya lagi, bagaimana jika hal itu tidak dinyatakan di dalam al-Qur’an, Muadz menjawab dia akan mempedomani Sunnah Nabi Muhammad. Nabi bertanya lagi, bagaimana jika tidak ditemukann di dalam Sunnah. Maka Madz menjawab “Saya akan berijtihad dengan akal pikiran saya”. Nabipun bersabda “Semoga Allah memberkati utusannya Rasulllah (ke negeri Yaman)”.
pemimpin cerdas dengan pemikiran mendalam sebagai seorang filsuf.11
Namun berbeda halnya dengan UUD 1945 hasil amandemen yang telah mengubah teks Pasal 14 dan menghapuskan penjelasannya, sehingga dengan amandemen ini kewenangan Presiden memberikan amnesti dan abolisi menjadi tidak jelas lagi apakah hal itu merupakan kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan ataukah sebagai kepala negara. Bahkan kemandirian Presiden dalam memberikan amnesti dan abolisi telah bergeser dengan keharusan Presiden untuk meminta pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Meskipun pertimbangan DPR itu tidak mengikat Presiden, tetapi Presiden tidak dapat memberikan amnesti dan abolisi tanpa lebih dulu meminta pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat. Jika permintaan pertimbangan itu tidak dilakukan Presiden, maka Keputusan pemberian amnesti dan abolisi itu menjadi cacat hukum secara prosedural, dan hal itu membuka kemungkinan untuk diajukannya gugatan ke pengadilan tata usaha negara. Keharusan Presiden meminta pertimbangan DPR dalam memberikan amnesti dan abolisi telah menunjukkan bahwa setelah amandemen UUD 1945, kewenangan memberikan amnesti dan abolisi bukan lagi menjadi hak atau kewenangan prerogatif yang tidak dapat dipersoalkan oleh pihak manapun juga.
11 Hal ini panjang lebar diuraikan Al Farabi al Madinah al Fadilah (Negara Utama) yang hingga kini menjadi rujukan penting dalam menjelaskan filsafat politik dalam Sejarah Islam.
Selama keberlakukan UUD 1945 dari tahun 1945-1949 sampai sekarang setelah amendemen, kita tidak pernah memiliki undang-undang mengenai amnesti dan abolisi yang didasarkan kepada UUD 1945. Kita juga tidak memiliki undang-undang atau peraturan lain warisan kolonial Hindia Belanda mengenai amnesti dan abolisi. Ketika keberlakuan UUD 1945 periode pertama berakhir dengan lahirnya Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS) pada 27 Desember 1949, amnesti dan abolisi mendapatkan pengaturan baru yang berbeda dengan UUD 1945. Pasal 160 ayat (3) dan lampiran mengenai kewenangan eksekutif Konstitusi RIS menyebutkan amnesti dan abolisi sebagai kewenangan Presiden. Pasal 160 ayat (3) itu menyatakan “Amnesti hanya dapat diberikan dengan undang-undang federal ataupun, atas kuasa undang-undang federal, oleh Presiden sesudah meminta nasehat dari Mahkamah Agung”.
Pengaturan mengenai amnesti di dalam Pasal 160 ayat (3) Konstitusi RIS itu menunjukkan bahwa kewenangan memberikan amnesti adalah kewenangan Presiden sebagai Kepala Negara, karena Konstitusi RI menganut sistem pemerintahan parlementer. Dalam praktik sistem pemerintahan parlementer, Presiden tidak dapat mengambil inisiatif apapun dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan melainkan “atas nasehat Perdana Menteri”. Karena itu inisiatif pemberian amnesti memang harus didahului oleh “nasehat” yang sebenarnya berisi usulan dari Perdana Menteri kepada Presiden. Dalam melaksanakan pemberian amnesti itu Presiden harus meminta
nasehat Mahkamah Agung. Nasehat Mahkamah Agung itu wajib diperhatikan, namun tidak mengikat Presiden.
Selain harus meminta nasehat Mahkamah Agung, ketentuan Pasal 160 Konstitusi RIS itu menegaskan bahwa pemberian amnesti “hanya dapat diberikan dengan undang-undang federal”. Artinya Presiden wajib mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR untuk memberikan amnesti baik kepada seseorang maupun kepada sekelompok orang yang terlibat dalam tindak pidana. Namun pada sisi lain, amanesti juga dapat diberikan Presiden “atas kuasa undang-undang”. Ini mengandung arti bahwa negara harus mempunyai undang-undang organik yang mengatur tentang amnesti. Dengan pengaturan di dalam undang-undang amsnesti itulah Presiden dapat menjalankan kewenangannya memberikan amnesti dan abolisi. Karena Konstitusi RIS berlaku sangat singkat (27 Desember 1949-17 Agustus 1950), maka Presiden RIS tidak pernah memberikan amnesti kepada siapapun. Undang-Undang tentang amnesti sebagaimana diperintahkan oleh Pasal 160 ayat (3) juga tidak pernah lahir sampai bubarnya RIS tanggal 17 Agustus 1950. UUD Sementara RI Tahun 1950 yang menggantikan Konstitusi RIS memberikan pengaturan yang sama tentang amnesti dan abolisi di dalam Konstitusi RIS. Pasal 107 UUDS 1950 menyatakan bahwa “Amnesti dan abolisi hanya dapat diberikan dengan undang-undang ataupun atas kuasa undang-undang, oleh Presiden sesudah meminta nasehat dari Mahkamah Agung”.
Dalam konteks pelaksanaan Pasal 107 UUDS 1950 itulah lahir Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 tentang Amnesti dan Abolisi yang sekarang menjadi rujukan — dengan segala macam polemik yang menyertainya — tiap kali undang-undang itu digunakan sebagai dasar pemberian amnesti dan abolisi oleh Presiden. Undang-Undang Darurat, menurut UUDS 1950, adalah undang-undang yang dibentuk oleh Presiden dalam keadaan genting atau “dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa” menurut istilah UUD 1945 untuk mengatasi suatu keadaan genting dan mendesak, sementara terdapat kevakuman hukum yang mengatur masalah tersebut. Jadi, undang-undang darurat dalam UUDS 1950 itu sama dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dalam UUD 1945, yang memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat yang akan memutuskan apakah akan menerimanya untuk disahkan menjadi undang-undang, atau akan menolaknya, sehingga undang-undang darurat atau Perpu itu harus dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi. Undang-Undang Darurat No 11 Tahun 1954 itu baru disahkan oleh DPR pada tahun 1961 dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1961 tentang Penetapan Semua Undang-Undang Darurat dan Semua Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Menjadi Undang-Undang. Dengan demikian undang-undang darurat itu itu sebenarnya sudah kehilangan sifat daruratnya dan berlaku sebagai undang-undang biasa.
Dilihat dari materi muatannya, Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 memang sejalan dengan materi pengaturan dalam Pasal
106 UUDS 1950 yang pada satu sisi berisi norma pengaturan tentang prosedur dan akibat hukum dari amnesti dan abolisi — karenanya bersifat regulatif — sementara pada sisi lain adalah pemberian amnesti dan abolisi kepada adressat atau subyek yang menerimanya, yakni “kepada semua orang yang sebelum tanggal 27 Desember 1949 telah melakukan suatu tindak pidana yang nyata akibat dari persengketaan politik antara Republik Indonesia (Yogyakarta) dan Kerajaan Belanda” yang dengan demikian berisi “beschikking” (penetapan) yang bersifat “einmalig” (sekali selesai dan berlaku untuk penetapan itu saja). Pasal 1 ayat menyatakan bahwa “Presiden, atas kepentingan negara, dapat memberikan amnesti dan abolisi kepada orang-orang yang telah melakukan suatu tindakan pidana. Presiden memberikan amnesti dan abolisi ini setelah mendapat nasihat tertulis dari Mahkamah Agung yang menyampaikan nasihat itu atas permintaan Menteri Kehakiman”. Sementara Pasal 4 menyatakan bahwa “Dengan pemberian amnesti dan abolisi semua akibat hukum pidana terhadap orang-orang yang dimaksud dalam pasal 1 dan pasal
2 dihapuskan. Dengan pemberian amnesti dan abolisi maka penuntutan terhadap orang-orang yang termaksud dalam pasal 1 dan 2 ditiadakan”.
Apakah dengan demikian Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 itu masih berlaku saat ini? Seperti telah saya katakan tadi, sepanjang undang-undang itu berisi norma pengaturan tentang amnesti dan abolisi, maka esensi dari pengaturan itu tetap berlaku berdasarkan ketentuan Aturan Peralihan UUD 1945 sebelum
amandemen, mengingat Undang-Undang Darurat itu disahkan menjadi undang-undang pada tahun 1961. Setelah amandemen UUD 1945, Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 itu sejauh mengenai norma pengaturannya juga masih tetap berlaku berdasarkan Pasal 1 Aturan Peralihan yang menyatakan “segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tetap berlaku selama belum diadakan yang baru menurut undang-undang dasar ini”. Sedangkan pasal-pasal yang berisi bechikking tentang subyek yang mendapatkan amnesti dan abolisi dengan sendirinya harus dianggap sudah selesai dilaksanakan dan hanya berlaku sekali saja atau einmalig untuk adressat itu saja, tidak untuk yang lain.12
Apakah ada hal-hal baru yang diatur secara berbeda dalam Undang-Undang Darurat No. 14 Tahun 1954 setelah berlakunya UUD 1945 setelah amandemen? Jawabannya ada, yakni amandemen terhadap Pasal 14 ayat 1 UUD 45 dengan sendirinya telah mengubah ketentuan Pasal 1 yang berisi kewajiban bagi Presiden untuk meminta nasehat secara tertulis kepada Mahkamah Agung menjadi meminta pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Perubahan formal terhadap keharusan meminta nasehat kepada Mahkamah Agung menjadi meminta pertimbangan kepada DPR memang belum pernah dilakukan terhadap Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954.
12 Pendapat saya ini berbeda dengan pendapat beberapa ahli hukum antara lain Rikiandi Sopian Maulana, Chrisdianto Eko Purnomo dkk dalam tulisan mereka “Urgensi Pembentukan Undang-Undang Grasi, Amnesti, Abolisi dan Rehabilitasi Dari Perspektif Kepastian Hukum” dalam Jurnal Diskresi, Vol. 3, Issue 1, Juni 2024 yang mengatakan bahwa Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 seluruhnya bersifat einmalig sehingga seharusnya dianggap tidak berlaku lagi, tetapi sampai sekarang belum dicabut.
Namun karena substansi pengaturan di dalam Pasal 1 UU Darurat itu telah diubah secara berbeda oleh Undang-Undang Dasar 1945 hasil amandemen yang kedudukannya lebih tinggi dari undang-undang, maka norma yang berisi keharusan meminta nasehat kepada Mahkamah Agung harus dikesampingkan. Pelaksanannya harus menyesuaikan dengan amandeman UUD 1945, yakni meminta pertimbangan kepada DPR. Apabila semua prosedur pemberian amnesti dan abolisi setelah amandemen UUD 1945 mengikuti apa yang saya uraikan ini, maka prosedur serta akibat hukum pemberian amnesti dan abolisi yang dilakukan oleh Presiden, termasuk pemberian amnesti dan abolisi terhadap Thomas Trikasih Lembong, Hasto Kristiyanto dan Yulianus Paonganan yang diberikan oleh Presiden Prabowo Subianto adalah sah dilihat dari sudut hukum tatanegara.13
Hadirin yang saya muliakan,
Seperti telah saya uraikan di awal kuliah ini, amnesti dan abolisi adalah tindakan Presiden di dalam bidang hukum tata negara yang pelaksanaanya termasuk ke dalam hukum administrasi negara yang bersifat bechikking dan eimalig, tetapi tindakan itu terkait dengan hukum pidana, karena dengan amnesti akibat hukum dari tindak pidana dihapuskan. Dengan pemberian abolisi maka penuntutan suatu
13 Lihat satemen saya di berbagai media antara lain Kompas 1 Agustus 2025 “Yusril tegaskan Abolisi dan Amnesti untuk Tom Lembong dan Hasto dilakukan Sesuai UUD 1945”. Tempo 1 Agustus 2025 “Menko Yusril: Pemberian Amnesti Hasto dan Abolisi Tom Lembong Sesuai Aturan”.
tindak pidana dihentikan. Karena implikasi amnesti dan abolisi terkait dengan hukum pidana, di mana Presiden seolah-olah melakukan intervensi terhadap suatu kewenangan penegak hukum — baik itu penyelidikan, penyidikan, penuntutan dan proses persidangan di pengadilan, putusan dan eksekusi putusan badan-badan peradilan yang seharusnya independen berdasarkan asas pemisahan atau pembagian kekuasaan — maka jika hal itu dianggap sebagai kewenangan prerogatif Presiden yang tidak dapat dipersoalkan oleh pihak atau lembaga manapun.
UUD 1945 yang awal, yang disahkan oleh PPKI tahun 1945 dan berlaku kembali dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 memang menegaskan prerogatif itu, yakni Presiden berwenang memberikan amnesti dan abolisi tanpa harus meminta nasehat atau pertimbangan dari lembaga manapun juga. Bahwa dalam prakteknya, Presiden kadangkala meminta pertimbangan kepada menteri atau kepala lembaga pemerintahan seperti Menteri Kehakiman, Jaksa Agung dan Kapolri serta Kepala Badan Nasional Penanggulangan Terorisme, hal itu harus dianggap sebagai permintaan bantuan Presiden kepada pembantu-pembantu atau bawahannya sendiri.14 Beda halnya dengan
14 Pada waktu menjabat sebagai Menteri Kehakiman dan HAM pada tahun 2002, Sekretaris Negara Bambang Kesowo pernah menyufrati saya meminta pertimbangan atas permohonan grasi yang diajukan seorang narapidana kepada Presiden Megawati. Saya jawab saya tidak berwenang memberikan pertimbangan karena Pasal 14 UUD 1945 menyatakan bahwa pertimbangan itu harus dimintakan kepada Mahkamah Agung. Beberapa hari kemudian Sesneg Bambang Kesowo mengatakan permintaan agar saya memberikan pertimbangan itu diminta langsung oleh Presiden Megawati. Presiden, kata Bambang Kesowo, bisa saja meminta pertimbangan kepada menteri sebagai pembantunya.
Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 yang mewajibkan Presiden sebelum memberikan amnesti dan abolisi harus meminta nasehat Mahkamah Agung sebagai organ negara di bidang yudikatif. Beda pula dengan pengaturan UUD 1945 setelah amendemen, sebelum memberikan amnesti dan abolisi Presiden harus meminta pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat sebagai organ negara di bidang legislatif.
Konstruksi Pasal 160 ayat (3) Konstitusi RIS dan Pasal 106 UUDS 1950 adalah konstruksi berpikir secara hukum, ketika kedua UUD itu merumuskan pemberian amnesti dan abolisi harus dilakukan dengan lebih dahulu meminta nasehat dari Mahkamah Agung. Mahkamah Agung adalah penyelenggara tertinggi negara dalam melaksanakan kekuasaan kehakiman yang tidak dapat diintervensi oleh lembaga manapun juga. Para hakim agung pada jurist yang memiliki latar belakang ilmu dan pengalaman di bidang hukum. Oleh karena amnesti dan abolisi terkait dengan proses peradilan pidana, putusan pengadilan dan eksekusi putusan peradilan pidana, maka nasehat yang harus diberikan kepada Presiden adalah nasehat hukum dari para jurist. Konstruksi berpikir ini berbeda dengan para perumus UUD 1945 ketika diamandemen (1999-2003). Permintaan pertimbangan terhadap rencana Presiden untuk amnesti dan abolisi justru bukan dimintakan kepada Mahkamah Agung, tetapi kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Sementara Pasal 22E UUD 1945 hasil amandemen telah menegaskan bahwa seluruh anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum. Tidak ada pihak lain manapun juga yang berhak
untuk ikut pemilihan umum untuk mengisi keanggotaan DPR kecuali partai politik.
Karena itu, pertimbangan DPR bukanlah pertimbangan para jurist melainkan pertimbangan para politikus. Dengan demikian telah terjadi pergeseran dalam konstruksi berpikir pada organ negara yang mana Presiden harus meminta pertimbangan, dari organ yudikatif menjadi organ legislatif. Para anggota MPR hasil Pemilu 1999 yang mengamandemen UUD 1945 lebih cenderung melihat pemberian amnesti dan abolisi lebih banyak terkait dengan latar belakang dan pertimbangan politik daripada pertimbangan hukum. Pemberian amnesti dan abolisi di dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 pun mengatakan bahwa pemberian amnesti dan abolisi dilakukan Presiden “untuk kepentingan negara”. Tafsir atas frasa ini oleh para anggota MPR hasil Pemilu 1999 dimaknai sebagai lebih banyak latar belakang politiknya daripada latar belakang hukum, meskipun pada hakikatnya amnesti dan abolisi adalah suatu tindakan hukum yang dilakukan Presiden berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar.
Hadirin yang saya muliakan,
Di bawah UUD 1945 yang berlaku antara tahun 1945-1949, Presiden Soekarno pernah memberikan amnesti kepada tokoh-tokoh yang terlibat dalam penculikan Perdana Menteri Sutan Sjahrir tanggal 27 Juni 1946, yang mengakibatkan Presiden Sukarno mengambil alih
kepemimpinan pemerintahan menjadi Presidensial kembali untuk sementara waktu sampai Sjahrir dibebaskan.15 Beberapa waktu kemudian, Presiden Sukarno memberikan amnesti kepada Tan Malaka, Achmad Soebardjo, Muhammad Yamin, Mayor Jenderal Sudarsono, Iwa Kusumasumantri dan Sukarni yang mendalangi penculikan Sjahrir.16 Nampaknya sepanjang data yang kami miliki, ini adalah satu-satunya amnesti yang pernah diberikan Presiden selama keberlakuan UUD 1945 periode yang pertama.17 Presiden sejalan dengan ketentuan Pasal 14 UUD 1945 tidak perlu meminta pertimbangan kepada lembaga apapun dalam memberikan amnesti itu. Pemberian amnesti dan abolisi tidak pernah dilakukan Soekarno sebagai Presiden RIS, walaupun hal itu menjadi kewenangan Presiden Pemerintah Federal RIS. Hal ini mungkin disebabkan singkatnya usia pemerintahan federal tersebut yang tidak sampai satu tahun lamanya. Mr. Asaat yang menjadi Pemangku Presiden Republik Indonesia di Yogyakarta sebagai salah satu negara bagian RIS yang tetap menggunakan UUD 1945, juga tidak pernah memberikan amnesti dan abolisi sepanjang jabatannya.
15 Tentang penculikan ini lihat Osman Raliby. Dokumenta Hitorica Jilid I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952 hal. 323 -345.
16 Ibid.Pemberian amnesti kepada Tan Malaka, Muhammad Yamin dkk juga dikemukakan dalam naskah Kesimpulan seminar IKADIN “Politik Hukum Amnesti dan Abolisi Dari Sudut Hukum Pidana dan Hukum Internasioal”, teks tanpa tahun, tanpa penerbitan.
17 Amnesti selanjutnya sebagaimana disebutkan dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 juga mencakup berbagai tindak pidana yang terjadi akibat pertikaian antara Republik Indonesia dengan ibu kota Yogyakarta (1945-1949) dalam arti yang luas. Apakah peristiwa Revolusi Sosial di Sumatera Timur dan Surakarta yang berakaitan dengan penculikan dan pembunuhan keluarga Kesultanan Langkat dan penculikan terhadap keluarga Kasunanan Surakarta, termasuk pemberontakan PKI di Madiun (1948) termasuk kategori yang diberikan amnesti berdasarkan Undang-Undang Darurat No, 11 Tahun 1954 ini masih perlu didalami lagi dari sudut sejarah perang kemerdekaan.
Sementara di bawah UUDS 1950, sebagaimana telah saya kemukakan di awal kuliah ini, untuk pertama kalinya Presiden Sukarno membentuk Undang-Undang Darurat No 11 Tahun 1954 yang memberikan amnesti dan abolisi kepada “semua orang yang sebelum tanggal 27 Desember 1949 telah melakukan suatu tindak pidana yang nyata akibat dari persengketaan politik antara Republik Indonesia (Yogyakarta) dengan Kerajaan Belanda”. Tanggal 27 Desember 1949 adalah tanggal lahirnya Negara RIS yang mengakhiri pertikaian politik dan perang kemerdekaan antara RI dengan Kerajaan Belanda. Untuk memastikan apakah suatu tindak pidana termasuk kategori tersebut atau tidak dapat diminta nasehat kepada Mahkamah Agung. Mengingat sistem pemerintahan yang berlaku pada tahun 1954 itu adalah sistem parlementer, maka menurut kebiasaan pelaksanaan amnesti dan abolisi itu diserahkan kepada Menteri Kehakiman untuk menindaklanjutinya. Sepanjang sejarah berlakunya UUDS 1950, nampaknya inilah satu-satunya amnesti dan abolisi yang pernah diberikan oleh Presiden.
Setelah Dekrit Presiden yang memberlakukan kembali UUD 1945, Presiden Sukarno memberikan sejumlah amnesti dan abolisi, tidak lagi dalam bentuk undang-undang sebagaimana di bawah UUDS 1950, melainkan dalam bentuk Keputusan Presiden. Keharusan Presiden meminta nasehat Mahkamah Agung sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 tetap dilakukan. Namun Presiden juga meminta pertimbangan kepada berbagai instansi seperti Penguasa Perang Tertinggi dalam hal akan
memberikan amnesti kepada kelompok pemberontak. Presiden juga selalu meminta pertimbangan hukum kepada Menteri Kehakiman (Menteri Hukum dan HAM atau Menteri Hukum sekarang ini) dan Jaksa Agung.
Pada Tahun 1959 Presiden Sukarno menerbitkan Kepres No. 180 Tahun 1959 yang memberikan amnesti kepada “orang-orang yang tersangkut dengan pemberontakan Daud Bereuh di Aceh”. Keppres No. 303 Tahun 1959 memberikan amnesti dan abolisi kepada “orang-orang yang tersangkut dengan Pemberontakan DI/TII Kahar Muzakkar di Sulawesi Selatan dan Keppres No. 449 Tahun 1961 sekali lagi kepada orang-orang yang tersangkut dengan pemberontakan Daud Bereuh di Aceh, pemberontakan PRRI di Sumatera dan Permesta di Sulawesi, serta Pemberontakan Kartosuwirjo di Jawa Barat dan Jawa Tengah, pemberontakan Ibnu Hajar di Kalimantan Selatan dan Pemberontakan Republik Maluku Selatan (RMS). Semua pemberian amnesti dan abolisi yang diberikan Presiden Sukarno di bawah UUD 1945 adalah terkait dengan pemberontakan yang terjadi di berbagai daerah. Tujuannya adalah untuk memulihkan persatuan dan kesatuan bangsa yang dianggap terpecah belah dengan berbagai pemberontakan itu.18
18 Disarikan dari daftar pemberian amnesti yang pernah diberikan oleh Presiden Soekarno setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dalam “Perkembangan amnesti dan Abolisi Sepanjang Sejarah Ketatanegaraan di Indeonesia”, naskah tidak diterbitkan. Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasionmal, 2022. Sujatmiko dan Willy Wibowo. “Kebijakan Pemberian Amnesti Bagi Tindak Pidana Non Politik di Era Presiden Joko Widodo”, makalah dalam Seminar Nasional Hukum, Kebijakan Publik, Hak Asasi Manusia dan Keadilan, Tahun 2022.
Pada masa awal Orde Baru, Penjabat Presiden Soeharto juga menerbitkan Keputusan Presiden No. 1 Tahun 1969 yang memberikan Amnesti dan Abolisi terhadap “orang-orang yang tersangkut di dalam Peristiwa Awon dan kawan-kawan, Peristiwa Mandacan dan kawan-kawan dan Peristiwa Wagete-Enaratoli di Irian Barat atau Papua sekarang ini. Pada Tahun 1977 melalui Keppres No. 63 Tahun 1977, Presiden Soeharto memberikan amnesti umum dan abolisi kepada para pengikut Gerakan Fretelin di Timor Timur. Di awal Era Reformasi, Presiden BJ Habibie menerbitkan Keppres No. 80 Tahun 1998 yang memberikan amnesti kepada beberapa tokoh oposisi Dr. Muchtar Pakpahan dan Dr. Ir. Sri Bintang Pamungkas yang terlibat dalam pertikaian politik dengan Pemerintah Orde Baru, demi untuk kepentingan penyelenggaraan pemerintahan, penegakan hak asasi manusia serta memelihara kesatuan dan persatuan bangsa. Keppres No. 82 Tahun 1998 memberikan amnesti pula kepada Nuku Sulaiman, Dr. Karlina Leksono Supellin dan kawan-kawan yang semuanya adalah opposan pemerintah Orde Baru. Keputusan-keputusan berikutnya diberikan antara lain kepada tokoh-tokoh Timor Timur, dan tokoh-tokoh Gerakan Islam antara lain Abdul Qadir Djaelani, Ir. H.M. Sanusi dan A.M. Fatwa. Pada tahun 1999 amnesti juga diberikan kepada Dita Indah Sari dan tokoh Timor Timur Xanana Gusmao.
Pada era pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid juga telah diterbitkan Kepres No. 158, 159 dan 160 Tahun 1999 yang memberikan amnesti kepada tokoh-tokoh yang berseberangan dengan Pemerintah Orde Baru, antara lain kepada Suroso, Budiman Sudjatmiko, Sawito
Kartowibowo, Siradjudin alias Pak De dan ratusan nama lainnya. Pelaksanaan pemberian amnesti dan abolisi dan penyusunan nama-nama mereka yang akan diberi amnesti dan abolisi waktu itu saya lakukan sebagai Menteri Kehakiman. Saya teringat ketika itu saya datang ke Lembaga Pemasyarakatan Cipinang untuk membuka sel penjara yang dihuni Budiman Sudjatmiko, tokoh Partai Rakyat Demokratik (PRD). Siradjuddin alias Pak De juga saya bebaskan dari Cipinang. Pak De sebenarnya dipidana dalam kasus pembunuhan wanita yang tidak ada hubungannya dengan politik, tetapi kasusnya menjadi kontroversial karena dikait-kaitkan dengan keluarga penguasa di masa Orde Baru.
Pada tahun 2005, di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, Presiden memberikan amnesti umum dan abolisi kepada setiap orang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka (GAM) yang menyatakan diri menyerah dari melakukan perlawanan kepada Pemerintah RI dan menyatakan kesetian kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia. Amnesti dan abolisi ini diberikan dalam rangka rekonsiliasi nasional dan memupuk persatuan dan kesatuan bangsa pasca ditandatanganinya Memorandum of Understanding (MOU) antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Gerakan aceh Merdeka di Helsinki, Findlandia.19
Draf Keputusan Presiden tentang pemberian amnesti dan abolisi kepada kelompok GAM yang dituangkan dalam Keputusan Presiden No. 22 Tahun 2005 tanggal 30 Agustus 2005 itu saya rumuskan dan saya ketik sendiri dengan penuh kehati-hatian dalam kedudukan saya sebagai Menteri Sekretaris Negara. DPR juga telah memberikan pertimbangan atas rencana pemberian amnesti dan abolisi itu. Diktum Keputusan pemberian amnesti dan abolisi ini tergolong rinci dibandingkan dengan Keputusan Presiden tentang amnesti dan abolisi yang pernah ada sebelumnya. Secara tegas disebutkan bahwa Amnesti Umum dan Abolisi yang diberikan kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka di dalam maupun di luar negeri yang: (a) belum atau sedang menyerahkan diri kepada yang berwajib.
(b) sedang atau telah selesai menjalani pembinaan oleh yang berwajib, (c) sedang diperiksa atau ditahan, atau pemeriksaan di depan pengadilan. (d) telah dijatuhi pidana. Baik yang belum maupun yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, atau (e) sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam lembaga pemasyarakatan.
Ternyata, Keppres No. 22 Tahun 2005 ini untuk pertama kalinya dalam sejarah memberikan rehabilitasi kepada semua orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka dengan kata-kata dalam angka 3: “Dengan pemberian amnesti umum dan abolisi, maka hak sosial, politik, ekonomi dan hak lainnya dari setiap orang sebagaimana dimaksud dalam DIKTUM PERTAMA dipulihkan”. Selain itu, pemberian amnesti dan abolisi kepada kelompok GAM ini juga tunduk kepada syarat, yakni Keputusan itu tidak berlaku kepada mereka yang terlibat
dalam GAM dengan menggunakan senjata setelah tanggal Keputusan pemberian amnesti dan abolisi ini. Kemudian dalam Diktum Kelima dinyatakan “Pemberian amnesti umum dan abolisi gugur apabila orang yang terlibat dalam GAM tersebut “melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerintah Republik Indonesia setelah tanggal berlakunya Keputusan Presiden ini”.
Setelah ditandatangani Presiden SBY pada hari itu juga, tanggal 30 Agustus 2005, saya mengundangkan Keputusan Presiden tentang Amnesti dan Abolisi itu dalam Lembaran Negara dan mengumumkannya kepada publik di Istana Negara.20 MOU Helsinki, pemberian amnesti dan abolisi serta penyelesaian pembahasan RUU tentang Pemerintahan Aceh dengan DPR yang ketika itu saya lakukan bersama dengan Menteri Dalam Negeri Mohammad Ma’ruf mewakili Presiden, adalah babak baru dalam sejarah penyelesaian konflik di Aceh yang telah berlangsung sejak tahun 1950.21 Namun sepanjang sejarah amnesti dan abolisi di negara kita, seperti yang telah saya katakan tadi adalah amnesti dan abolisi terhadap kelompok Gerakan Aceh Merdeka ini adalah satu-satunya amnesti dan abolisi yang mencantumkan syarat, yakni apabila mereka yang diberi amnesti dan abolisi kembali melakukan perlawanan bersenjata terhadap Negara
20 Teks lengkap Amnesti dan Abolisi terhadap GAM ini lihat lampiran dalam Kuliah Umum ini.
21 Lihat Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh yang berisi banyak kompromi di dalamnya. Selain mengartikulasikan prinsip negara kesatuan yang dianut oleh UUD 1945, Aceh ditegaskan Kembali sebagai daerah otonomi khusus dengan berbagai konsesi yang menampung kesepakatan dalam MOU Helsinki, penerapan syari’at Islam dan bagi hasil migas antara Aceh dan Pemerintah Pusat.
Kesatuan RI, maka amnesti dan abolisi itu gugur demi hukum. Selanjutnya aparat penegak hukum RI berwenang untuk mengambil langkah-langkah penegakan hukum terhadap mereka. Alhamdulilah sejak diberikannya amnesti dan abolisi tahun 2005 itu, sampai hari ini setelah berlalu genap dua puluh tahun, tidak ada mantan anggota GAM yang kembali mengangkat senjata untuk memisahkan Aceh dari Negara Kesatuan RI. Di Aceh beberapa hari yang lalu, di bawah kepemimpinan Gubernur Muzakkir Manaf, telah diadakan Peringatan Hari Damai Aceh untuk memperingati dua puluh tahun penanda-tanganan MOU Helsinki.
Kesemua amnesti dan abolisi yang dipraktekkan sejak awal kemerdekaan sampai dengan era Reformasi sebagaimana diuraikan di atas, seluruhnya terkait dengan tindak pidana politik, baik pemberontakan, Gerakan perlawanan, oposisi politik dan subversi. Amnesti dan abolisi diberikan oleh Presiden sebagaimana dikemukakan dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 dilakukan untuk “kepentingan negara”. Apakah mungkin amnesti dan abolisi yang diterbitkan terkait dengan hal-hal lain yang dikaitkan dengan pribadi atau subyek pelaku tindak pidana yang diberikan amnesti dan abolisi? Perkembangan baru mengenai hal ini terjadi pada masa pemerintahan Presiden Joko Widodo (2014-2024) dan Presiden Prabowo Subianto (2024–). Presiden Joko Widodo memberikan amnesti terhadap pelaku tindak pidana yang melanggar Pasal 27 ayat (1) Undang-Undang No. 11 Tahun 2008 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun 2016 tentang Transaksi
Elektronik yang melibatkan dua terpidana secara terpisah yakni terpidana Baiq Nuril, guru SMA di Nusa Tenggara Barat dan Saiful Mahdi, dosen Universitas Syiah Kuala di Banda Aceh.
Baiq Nuril dipidana karena menyebarkan percakapan rekaman telepon antara dirinya dengan Kepala SMA Negari 7 Mataram terkait peristiwa pelecehan seksual atas dirinya yang dilakukan atasannya. Karena peristiwa pelecehan seksual itu tidak kunjung mendapat penyelesaian sebagaimana diinginkan Baiq Nuril, maka dia dengan sengaja menyebarkan percakapan telepon dengan atasannya itu kepada publik. Kepala Sekolah melaporkan penyebaran rekaman itu kepada polisi. Baiq Nuril akhirnya diputus bersalah oleh Pengadilan Mataram karena melanggar Undang-Undang ITE dan dipidana dengan enam bulan penjara dan denda Rp. 500 juta. Perkara ini berlanjut sampai ke Tingkat PK di Mahkamah Agung. Permohonan PK Nuril ditolak Mahkamah Agung. Dengan demikian putusan Pengadilan Mataram mempunyai kekuatan hukum tetap.22 Penolakan PK oleh Mahkamah Agung itu mendapat kecaman yang luas dari publik yang menilai sebagai putusan yang tidak adil. Baiq Nuril sebenarnya adalah korban dalam kasus pelecehan seksual yang seharusnya diberi perlindungan hukum. Tetapi masalahnya beralih menjadi tidak pidana pelanggaran Undang-Undang ITE sehingga penilaian publik menganggap Nuril bukannya mendapat keadilan, malah sebaliknya
22 Isneni Fadhillah “Kajian Hukum Pemberian Amnesti Presiden Nomor R28/Pres/7/2019 Terhadap Terpidana Atas Putusan Kasasi Nomor 574K/Pid.Sus/2018 Yang Berkekuatan Hukum Tetap” dalam Jurnal Ilmiah Mahasiswa Hukum Vol. 2 Nomor 1 Januari 2022, hal 1-13.
dipidana penjara dan denda. Akibat kontroversi ini, Presiden Joko Widodo memberikan amnesti kepada Baiq Nuril pada tanggal 29 Juli 2019. Kasus pelanggaran UU ITE yang dilakukan oleh Saiful Mahdi, dosen Universitas Syiah Kuala yang menyebarluaskan kasus mal praktek administrasi di kampusnya dan dipidana oleh Pengadilan Negeri Banda Aceh, juga mendapatkan amnesti dari Presiden Joko Widodo pada tanggal 12 Oktober 2021. Amnesti yang diberikan kepada Baiq Nuril dan Syaiful Mahdi, kedua-duanya dilakukan setelah Presiden menerima pertimbangan DPR yang menyetujui rencangan amnesti itu.
Amnesti dan abolisi yang dianggap tidak terkait langsung dengan politik tetapi dianggap berkaitan dengan kepentingan negara juga diberikan oleh Presiden Prabowo Subianto kepada Dr. Hasto Kristiyanto yang mendapatkan amnesti, sementara Thomas Lembong mendapatkan abolisi, kendatipun kedua orang tersebut didakwa ke Pengadilan Tipikor berdasarkan UU Tindak Pidana Korupsi. Pemberian amnesti itu telah mendapatkan pertimbangan DPR. Pemberian amnesti dan abolisi kepada Sekjen PDIP itu menurut Menteri Hukum Supratman Andi Agtas dilakukan karena “kepentingan bangsa dan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Dalam kasus Lembong, “unsur kesalahan tidak terpenuhi, niat jahat (mens rea) juga tidak ada, kata Menteri Hukum Supratman. Sedangkan kasus Hasto “motifnya politik meskipun kasus hukumnya ada”, sehingga cukup alasan untuk memberikan amnesti dan abolisi terhadap kedua orang yang sedang proses banding ke pengadilan tinggi itu. Selain amnesti
untuk Hasto dan Paonganan serta abolisi kepada Thomas Lembong, Presiden Prabowo juga memberikan amnesti kepada 1178 narapidana dari berbagai latar belakang tindak pidana karena alasan kemanusiaan.
Apakah pemberian amnesti dan abolisi kepada Hasto Kristiyanto dan Thomas Lembong dalam kasus tindak pidana korupsi itu adalah semata-mata pertimbangan kepada pribadi-pribadi yang bersangkutan tanpa ada unsur kepentingan negaranya? Sebagian pengamat dan aktivis anti korupsi berpendapat demikian. Dari sisi Pemerintah dan DPR, sebagaimana dikemukakan Menteri Hukum Supratman Andi Agtas dan Wakil Ketua DPR Susfi Dacso Acmad, unsur kepentingan negaranya tetap ada dan dikedepankan. Presiden melihat ada motif politik dibalik langkah hukum yang dilakukan terhadap Hasto Kristiyanto. Presiden menilai bahwa langkah hukum terhadap siapapun, apalagi terhadap delik korupsi, haruslah steril dari motif politik aparat penegak hukum. Ini adalah bagian dari keinginan Presiden Subianto yang bertekad untuk memerangi korupsi, tetapi tetap berkeinginan agar penegakan hukum di bidang tipikor harus dilakukan secara obyektif dan bebas dari motif politik apapun juga.
Demikian pula dalam amnesti terhadap Lembong, Presiden, sebagaimana dikemukakan Menteri Hukum Supratman menilai praktek peradilan yang tidak berjalan secara adil dan fair, sehingga Presiden memutuskan untuk menghentikan kasus itu melalui amnesti. Apa yang dilakukan oleh Presiden Prabowo dalam kasus
Hasto dan Lembong ini dapat dianggap sebagai langkah koreksi Presiden terhadap proses penegakan hukum yang sedang berjalan. Langkah itu penting sebagai bagian dari upaya untuk menegakkan supremasi hukum di negara kita ini.23 Dari perkembangan mutakhir ini, kita dapat menyimpulkan bahwa pengertian “kepentingan negara” sebagaimana dikemukakan dalam Undang-Undang No. 11 Tahun 1954 sebagai dasar diterbitkannya amnesti tidaklah sebatas hubungannya dengan kasus-kasus politik seperti pemberontakan, pidana politik terkait dengan perbedaan pendapat dengan penguasa yang ditujukan kepada kelompok maupun perorangan, tetapi juga terkait dengan citra negara dalam menegakkan hukum, keadilan yang terabaikan, kemanusiaan dan hak asasi manusia
Hadirin yang saya muliakan,
Demikian kuliah umum yang dapat saya sampaikan. Semoga apa yang saya sampaikan ini dapat menambah pemahaman kita terhadap amnesti dan abolisi sebagai obyek kajian dalam hukum tata negara. Atas segala kekurangan dalam penyampaian kuliah ini saya mohon maaf. Segala yang benar datang dari Tuhan Yang Maha Mengetahui.
23 “Hasto Mendapat Amnesti, Tom Lembong Memperoleh Abolisi”, Kompas 31 Juli 2025; “Menko Supratman: Pemberian Abolisi Tom Lembong Demi Keadilan dan Rekonsiliasi”, Kumparan 12 Agustus 2025. “Menkum: Saya Yang Usul Abolisi Tom Lembong dan Amnesti Hasto ke Prabowo” Kompas, 31 Juli 2025. Menkum Supratman juga melakukan komunikasi telepon sehubungan rencana amnesti dan abolisi terhadap kedua orang ini usai pembahasan dengan DPR akhir Juli 2025.
Segala kesalahan datang dari saya sendiri sebagai makhluk yang penuh kekurangan dan kelemahan.
Wallahu ‘alam bissawwab. Wassalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
KEPUTUSAN PRESIDEN REPUBUK INDO ESIA NOMOR 22 TAHUN 2005
TENTANG
PEMBERlAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBi\ T DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,
Mcnimbang a. bahwa dalam rangka mewujudlkan rekonsiliasi nasional guna mcmperkokoh kcsatuan bangsa, pcrlindungan, pcmenuhan, clan pemajuan b.ak asasi ma11usia serta untuk mengakhiri konflik
secara permanen, perlu menciptakan sua.sana damai secaril
menye]uruh di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dal.am kernngka Negara Kesatuan Republik Indonesia. berdasarLm Pancasila clan Undang-Undang Dasar cgara Rcpublik Indonesia Tahun 1945;
b. bahwa untuk pcrccpatan usaha rchabilitasi clan rckonsilim,i wilayah dan kehidupan masyarakat di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam akibat bencana alam gempa bumi dan tsunami, perlu
kctcrlibatan dan kcikutscrtaan sclmuh potcnsi kckuatan bangs.a;
c. bahwa berdasarkan pertimbangan terscbut da1am humf a dan huruf b, clan untuk mcluksanakan Nota Kcscpahaman antara Pemerintah Republik I ndoncsia dan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia tanggal 15 Agustus 2005, pcrlu mcnetapkan Kcputusan Prcsidcn tcntang Pcrnberian Arm1esli Umum dan Abolisi lerbadap setiap orang yang terlibat dalam Gcrakan Acch Mcrdcka;
Mengingat : Pasal 4 ayat (]) dan Pasal 14 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
Mcmpcrhatikan …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-2-
Memperhatikan : Pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai.mana tertuang dalarn Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 09/PIMPILl2005-2006 tentang Pertirnbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Indones.ia untuk Pemberian Amnesti dan Abolisi kepada semua
orang yang tcrlibat da!am kcgiatan Gcrakan Acch Mcrdcka
(GAM);
MEMUTUSKAN:
Menetapkan
PERTAMA
KEDUA
KEPUTUSAN PRESIDEN TENTANG PEMBERIAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBAT DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA.
Memberikan Amnesti Umum dan Abolisi kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka, baik yang berada di dalam negeri maupun di luar.negeri, yang :
- bclum atau tclah mcnycrahkan di1i kcpada yang bcrwajib;
- sedang atau tclah seles.ai menjalani pernbinaan oleh yang
bcrwa_jib;
- sedang diperiksa aiau ditahan dalam proses penyelidikan,
pcnyidikun, atau pc1m:riksaan di dcpan sidang pcngadilan;
- telah dijatuhi pidana, baik yang belum maupun yang telah
rncmpunyai kckuatan hukum 1ctap; atau
- sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam Lembaga
Pemasyarakatan.
: (l) Dcngan pcmbcrian amncsti umum, maka scmua akibat lrnkum pidana terhadap setiap orang sebagaimana dirnaksud pada DlKTUM PERTAMA dihapuskan.
(2) Dengan pemberian abolisi, maka penuntutan terhadap setiap orang scbagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA ditiadakan,
(3) Dengan.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-J –
(3)Dengan pemberian amnesti umum clan abolisi, rnaka hak sosial, politik, ekonomi se11a bak laiunya dari setiap orang sebagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA dipulihkan.
KETIGA
KEEMPAT
KELIMA
KEENAM
KETUTTJH
Sctiap orang yang mcndapat amncsti umum clan abolisi yang relah kehilangan kewarganegaran Republik Indonesia dan berstatus warga negarn asing atau tidak mempunyai kewarganegaraan, berhak untuk mernperoleh kembal i kewarganegarnan Republik Indonesia, apabila dalam jangka waktu 6 (cnam) bulan scjak bcrlakunya Kcputusan Pn:sidcn ini menanggalkan kewarganegaraan asingnya atau menanggalkan status tanpa kc\vargancgarmmnya dan mcmilih warga ncgara Indonesia, setia menyatakan kesetiaan kepada Negara Kesanian Republik Indonesia, Paneasila, dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 di hadapan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia atall pejabat lain yang ditunjuknya.
Kcputusan Prcsidcn ini tidak bcrlaku bagi sctiap orang yang :
- melakukan tindak pidana yang tidak ada hubungan sebab ak.ibat atau lidak terkait langsung dengan Gerakan Aceh Merdeka; atau
- terllbat dalam Gerakan Aceh Mer<leka dengan mengguaakan senjata setelah tanggal bcrlakunya Keputu:-.an Presiden ini.
Pembcrian amncsti umum dan abolisi gugur apabila orang sebagaimana dimaksud pada D.IKTUM PERTAMA melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerinlah Republik Indonesia sctclah tanggal bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini,
Menteri Ilukum dan Bak. Asasi Manusia berkoordinasi dengan instans.i yang tcrkait mclakukan pcndataan dan mclakukan kegiatan administrasi lainnya bagi pelaksanaan pemberian amnesti umum dan abolisi.
Keputusan Prcs.idcn ini mulai bcrlaku pada tanggal ditctapkan.
Agar: …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-4-
Agar setiap orang rnengetahuinya, memerintahkan pengundangan Keputusan Presiden ini dengan penempatannya dalarn LeDlbaran Negara Republik Indonesia.
Ditetapkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
PRESIOEN REPUBLIK INOONESJA,
ttd.
DR. fl. SUSILO BAMBA NG YUDHOYONO
Diundangkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
MENTER! SEKRETARIS EGA RA,
ttd.
YUSRIL IHZA MAHENDRA
LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2005 NOMOR 76
Salinan sesuai dengan aslinya Deputi Menteri Sekretaris Ka.biaet Bidang Perundang-undangan,
ttd Abdul Wahid
Riwayat Hidup Singkat
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra lahir di Belitung, 5 Februari 1956. Menempuh pendidikan S1 pada Fakultas Hukum UI Jurusan Hukum Tata Negara dan Fakultas Sastra UI Jurusan Filsafat. Melanjutkan pendidikan S2 pada Program Pascasarjana UI Jurusan Hukum dan Ilmu Pengetahuan Islam serta Department of Philosophy, Graduate School of Humanities and Social Sciences, University of The Punjab, Lahore, Pakistan, serta S3 pada Institute of Post Graduate Studies, Universiti Sains Malaysia, Penang, Malaysia.
Menempuh karier sebagai dosen hingga Guru Besar Hukum Tata Negara, Filsafat Hukum dan Teori Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Menjadi Asisten Menteri Sekretaris Negara RI (1994-1999), Anggota DPR/MPR, Menteri Hukum dan Perundang-Undangan (1999-2001), Menteri Kehakiman dan HAM (2001-2004) dan Menteri Sekretaris Negara (2004-2007), serta beberapa kali menjabat sebagai Menteri Luar Negeri dan Menteri Pertahanan Ad Interim. Menjadi Komisaris Pemerintah Pertamina (1999-2004) dan President Asian African Legal Consultative Organization berkedudukan di New Delhi, India (2002-2004). Kini menjabat sebagai Menteri Koordinator Bidang Hukum, Hak Asasi Manusia, Imigrasi, dan Pemasyarakatan Republik Indonesia (2024–sekarang)
Atas jasa dan pengabdiannya kepada bangsa dan negara, Presiden RI telah menganugrahi dua Bintang Kehormatan kepada Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, yakni Bintang Bhayangkara Utama (2002) dan Bintang Mahaputra Adipradana (2015).
AMNESTY AND ABOLITION IN CONSTITUTIONAL HISTORY OF THE REPUBLIC OF INDONESIA
Public Lecture
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Professor of Constitutional Law Faculty of Law, University of Indonesia
Coordinating Minister for Law, Human Rights, Immigration, and Corrections
Republic of Indonesia
At the Opening of the First Semester Academic Year 2025/2026
August 25, 2025
In the Name of Allah, the Most Gracious, the Most Merciful Peace be upon you, and the mercy and blessings of Allah
The Honorable Minister of Higher Education, Science and Technology, The Honorable Rector of the University of Indonesia,
The Honorable Dean of the Faculty of Law, University of Indonesia, and all members of the academic community of the Faculty of Law, University of Indonesia,
Distinguished guests, ladies and gentlemen,
First and foremost, I would like to express my deepest gratitude and highest appreciation to the Dean of the Faculty of Law, University of Indonesia, who today has granted me the opportunity to deliver a public lecture as the opening of the academic semester for the 2025/2026 academic year.
I have deliberately chosen the theme of this public lecture to relate to amnesty and abolition in the constitutional history of the Republic of Indonesia from the time of independence until today. I consider this theme important not only because recently President Prabowo Subianto granted amnesty and abolition to convicts and those undergoing criminal proceedings—including several public figures of great interest, namely Dr. Thomas Trikasih Lembong, Dr. Hasto Kristiyanto, and Dr. Yulianus Paonganan alias Ongen, on August 1, 2025.
The first two names are related to corruption offenses, while the third concerns a criminal act under Law No. 11 of 2008 as amended by Law No. 19 of 2016 concerning Electronic Information and Transactions (ITE). In addition to becoming trending topics on social and online media, the issue of amnesty and abolition is indeed an interesting subject for academic examination, in order to broaden and deepen our understanding of legal science.
Amnesty and Abolition are two terms in the field of constitutional law, yet directly related to criminal law. Amnesty and Abolition are two authorities often referred to as rights or prerogative powers vested in a President.24 At times, both are also referred to as extraordinary powers vested in a Head of State—whether called an emperor, king, sultan, president, or by any other title—in granting pardon, annulment, or termination of a legal process and/or the removal of legal consequences arising from a criminal act committed by an individual or a group of individuals.
Through the authority to grant amnesty and abolition, the President may nullify all criminal legal consequences of a crime committed by the perpetrator(s). This applies to crimes not yet investigated, prosecuted, or tried; crimes already in process but not yet decided with permanent legal force; as well as crimes for which a final and binding verdict has already been imposed. Conversely,
24 The full text of the Amnesty and Abolition granted to GAM can be found in the appendix to this Public Lecture.
through abolition, the President has the authority to terminate investigation, prosecution, and indictment of a crime committed, including halting the continuation of an ongoing prosecution or trial that has not yet obtained permanent legal force by judicial bodies.
In legal history, the term amnesty derives from the Greek word “amnesia,” meaning “to forget,” and is a legal term that has been practiced for more than 2,500 years.25 Pharaoh (Ramses II) of Egypt is often cited as a king who once declared a mass pardon for his enemies after winning a war, in order to establish political reconciliation and peace. In Islamic history, Prophet Muhammad (peace be upon him) announced a general pardon for all the military forces and residents of Mecca after their unconditional surrender in the event of the ‘Conquest of Mecca’ (Futuh Makkah). The siege of Mecca, which ended with its conquest, took place because the non-aggression pact in the Treaty of Hudaybiyyah had been violated by the Meccan forces, who committed acts such as killing and mistreating civilians from Medina who peacefully entered the city—individuals who, under the treaty, should have been guaranteed safety. After being besieged overnight by ten thousand troops from Medina, Abu Sufyan, the military leader of Mecca, raised a white flag over the Ka‘bah, signifying their unconditional surrender. This event occurred on
25 See Law No. 11 of 2006 on the Governance of Aceh, which contains many
compromises. In addition to reaffirming the principle of the unitary state as enshrined in the 1945 Constitution, Aceh was once again confirmed as a region with special
autonomy, with various concessions incorporating the agreements made in the Helsinki MoU, including the implementation of Islamic sharia and the sharing of oil and gas revenues between Aceh and the Central Government.
January 1, 610 CE, or on the 20th of Ramadan in the 20th year of Hijrah.26
With that surrender, Prophet Muhammad (peace be upon him) declared a general amnesty and named the day of conquest as yaumul marhamah (a day of compassion). He instructed the Medinan forces not to carry out any retaliation against the Meccan military and population who had previously persecuted and killed the people of Medina. The Prophet stated that the Meccan military’s surrender without violence demonstrated that truth, in essence, would ultimately prevail over falsehood, even without the use of force. He then quoted the Qur’an: “Ja al-haqq wa zahaqal bathil, innal bathila kana zahuqa” (Surah Al-Isra, verse 81), meaning: “Truth has come, and falsehood has vanished; indeed, falsehood is bound to vanish.”27 The Prophet further said, as narrated by al-Tabrani: “Whoever forgives when he has the power to retaliate, Allah will forgive all his sins on the Day of Judgment.”28
How, then, has amnesty and abolition been regulated and practiced in the constitutional history of the Republic of Indonesia? When our founding fathers drafted the Constitution of the Republic of Indonesia—later known as the 1945 Constitution—the discussion
26 A deeper study can be found in Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam, Johns Hopkins Press, 1956. The Treaty of Hudaybiyyah was signed by Prophet Muhammad as Head of State of Medina with Abu Sufyan, leader of the Meccan community, in 628 CE or 6 Hijri.
27 The Qur’an, Surah al-Isra, verse 81.
28 Authentic Hadith narrated by Thabrani.
regarding the President’s authority to grant clemency, amnesty, abolition, and rehabilitation, as stated in Article 14 of the 1945 Constitution, took place without significant debate.29 The 1945 Constitution, prior to the 1999–2003 amendments, in its explanatory notes distinguished the position of the President as Head of Government and the President as Head of State, even though both positions were vested in the same individual.30 It was different after October 16, 1945, when Indonesia’s system of government shifted from presidential to parliamentary, with the appointment of Sutan Sjahrir as Prime Minister of the Republic of Indonesia, who was responsible to the Central Indonesian National Committee (KNIP), which functioned as the People’s Representative Council. The explanatory notes of the 1945 Constitution emphasized that the President’s authority to grant clemency, amnesty, abolition, and rehabilitation was a “consequence of the President’s position as Head of State.”31
If indeed the authority to grant amnesty and abolition is an inherent power of the President in his capacity as Head of State, then
29 See the Minutes of the Meetings of the Investigating Committee for Preparatory Work for Indonesian Independence. Mimeographed manuscript from the collection of Prof. Osman Raliby [1963], which is a copy of the manuscript belonging to Prof. Mr. A.G. Pringgodigdo. The manuscript is kept in the collection of Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, Faculty of Law, University of Indonesia.
30 See the Article-by-Article Explanatory Notes on Article 14 of the 1945 Constitution prior to the 1999–2003 amendments, which abolished the Explanatory Notes of the 1945 Constitution originally enacted on 18 August 1945 and reinstated through the Presidential Decree of 5 July 1959.
31 On this change, see Osman Raliby, Documenta Historica, Vol. I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, p. [page number]; and Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif (The Shift of Executive Power). Jakarta: [publisher].
such authority may be considered an exclusive and extraordinary power vested in the President, free from interference by any other institution. A Presidential decision granting amnesty and abolition of this nature can also be classified as a prerogative power of the President, which, in my understanding, is the authority of the President to make decisions independently, without the need to seek advice, consult, or request consideration, let alone allow interference from others.
Prerogative power, as vested in the President, was described by U.S. President Thomas Jefferson (1743–1826) as a “power granted him directly by the constitution.” Accordingly, decisions stemming from the President’s prerogative authority are powers that cannot be contested, and indeed must be declared beyond the jurisdiction of administrative courts.
John Locke, in Two Treatises of Government, stated that prerogative is the power to act according to one’s own judgment (discretion) for the public good, without regard to existing laws, and sometimes even contrary to those laws. Locke emphasized that no existing law could possibly encompass all matters of state, given the immense dynamics of problems arising in governance. It would also be impossible to create laws that anticipate all issues that might emerge at any time in state administration. Therefore, prerogative power is necessary. For Locke, prerogative is a special and extraordinary power exercised for the common good, even in the
absence of legal provisions regulating it.32 Approximately eight centuries before John Locke, Al-Farabi (872–951 CE), known as the “second teacher” after Aristotle, affirmed that a head of state is authorized to make independent decisions based on his own judgment for the sake of the common good, provided they take into account the principles and objectives of sharia, which are aimed at creating welfare.33 A leader capable of doing so, according to Al-Farabi, is an intelligent ruler with profound thought—a philosopher-king.34
However, it is different with the amended 1945 Constitution, which has altered the text of Article 14 and eliminated its explanatory notes. With this amendment, the President’s authority to grant amnesty and abolition has become unclear—whether it is an authority exercised as Head of Government or as Head of State. Moreover, the independence of the President in granting amnesty and abolition has shifted, as the President is now required to seek consideration from the House of Representatives (DPR). Although the DPR’s consideration is not binding upon the President, the President may not grant amnesty and abolition without first requesting such consideration. If
32 John Locke, Two Treatises of Government, reproduction 1992. Originally published in London, 1689.
33 In a narration it is mentioned that Mu‘adh bin Jabal was appointed as Governor of Yemen. The Prophet asked him how he would judge cases and resolve issues there. Mu‘adh replied, “With the Qur’an.” The Prophet asked again, “What if it is not stated in the Qur’an?” Mu‘adh answered, “Then I will follow the Sunnah of the Prophet Muhammad.” The Prophet asked again, “What if it is not found in the Sunnah?” Mu‘adh replied, “I will exercise ijtihad using my reasoning.” The Prophet then said, “May Allah bless the envoy of the Messenger of Allah (to Yemen).”
34 Al-Farabi, Al-Madinah al-Fadilah.
the President fails to request this consideration, then any decision to grant amnesty and abolition becomes procedurally flawed, thereby opening the possibility of a lawsuit being filed in the administrative court. The requirement for the President to seek DPR’s consideration in granting amnesty and abolition demonstrates that, after the amendments to the 1945 Constitution, the power to grant amnesty and abolition is no longer a prerogative authority immune from challenge by any party.
Throughout the application of the 1945 Constitution, from 1945–1949 until the present post-amendment period, Indonesia has never had a law on amnesty and abolition based on the 1945 Constitution. Nor do we have any law or regulation inherited from the colonial Dutch East Indies on amnesty and abolition. When the first period of the 1945 Constitution ended with the adoption of the Constitution of the United States of Indonesia (RIS) on December 27, 1949, amnesty and abolition received a new regulation different from that under the 1945 Constitution. Article 160 paragraph (3), along with its annex on executive powers in the RIS Constitution, designated amnesty and abolition as presidential powers. Article 160 paragraph (3) states: “Amnesty may only be granted by federal law or, under the authority of federal law, by the President after seeking the advice of the Supreme Court.”
The regulation of amnesty in Article 160 paragraph (3) of the RIS Constitution shows that the authority to grant amnesty was the
President’s power as Head of State, since the RIS Constitution adopted a parliamentary system of government. In the practice of a parliamentary system, the President could not take any initiative in state administration and governance except “upon the advice of the Prime Minister.” Therefore, the initiative to grant amnesty had to be preceded by “advice,” which in essence was a proposal from the Prime Minister to the President. In carrying out the granting of amnesty, the President was required to request the advice of the Supreme Court. This advice of the Supreme Court had to be duly considered, though it was not binding upon the President.
In addition to requiring the advice of the Supreme Court, Article
160 of the RIS Constitution stipulated that amnesty “may only be granted by federal law.” This meant that the President was obliged to submit a bill to the House of Representatives in order to grant amnesty, whether to an individual or to a group of people involved in criminal acts. On the other hand, amnesty could also be granted by the President “under the authority of a law.” This implied that the state had to enact an organic law regulating amnesty. It was through such a law on amnesty that the President could exercise the authority to grant amnesty and abolition. Because the RIS Constitution was in effect for a very short period (December 27, 1949 – August 17, 1950), the President of the RIS never granted amnesty to anyone. The law on amnesty as mandated by Article 160(3) was also never enacted before the dissolution of the RIS on August 17, 1950.
The Provisional Constitution of the Republic of Indonesia of 1950, which replaced the RIS Constitution, provided the same regulation on amnesty and abolition as in the RIS Constitution. Article 107 of the Provisional Constitution stated that:
“Amnesty and abolition may only be granted by law or, under the authority of law, by the President after seeking the advice of the Supreme Court.”
It was in the context of implementing Article 107 of the Provisional Constitution of 1950 that Emergency Law No. 11 of 1954 on Amnesty and Abolition was enacted. This law has since become the reference—along with the many polemics accompanying it—whenever it is used as the legal basis for granting amnesty and abolition by the President.
Under the Provisional Constitution of 1950, an emergency law (undang-undang darurat) was a law enacted by the President in a critical situation or “in matters of compelling urgency” (to use the terminology of the 1945 Constitution) to address an emergency where there was a legal vacuum. Thus, the emergency law in the Provisional Constitution of 1950 was equivalent to a Government Regulation in Lieu of Law (Perppu) in the 1945 Constitution, which required the approval of the House of Representatives, which would then decide whether to accept it and ratify it into law, or to reject it, in which case the emergency law or Perppu would have to be revoked and declared void.
Emergency Law No. 11 of 1954 was only ratified by the House of Representatives in 1961 through Law No. 1 of 1961 on the Enactment of All Emergency Laws and All Government Regulations in Lieu of Law into Statutory Law. Thus, the emergency law in question effectively lost its “emergency” character and continued to operate as an ordinary law.
In terms of its content, Emergency Law No. 11 of 1954 was indeed consistent with the provisions of Article 106 of the Provisional Constitution of 1950, which on the one hand contained regulatory norms regarding the procedures and legal consequences of amnesty and abolition—thus regulatory in nature—while on the other hand it also granted amnesty and abolition to the addressees or subjects receiving it, namely “to all persons who, prior to December 27, 1949, committed a criminal act arising directly from the political conflict between the Republic of Indonesia (Yogyakarta) and the Kingdom of the Netherlands.” Thus, it contained a “beschikking” (a decree) that was “einmalig” (one-off, applying only to that specific case). Article 1 paragraph (1) states: “The President, in the interest of the state, may grant amnesty and abolition to persons who have committed a criminal act. The President grants such amnesty and abolition after receiving written advice from the Supreme Court, which provides the advice upon the request of the Minister of Justice.” Meanwhile, Article
4 provides: “With the granting of amnesty and abolition, all legal
consequences of criminal law against the persons referred to in Articles 1 and 2 are nullified. With the granting of amnesty and
abolition, prosecution against those referred to in Articles 1 and 2 shall be discontinued.”
Does this mean that Emergency Law No. 11 of 1954 is still in force today? As I have stated earlier, insofar as the law contains regulatory norms concerning amnesty and abolition, the essence of those provisions remains in force by virtue of the Transitional Provisions of the 1945 Constitution prior to amendment, since the Emergency Law was enacted as a regular statute in 1961. After the amendment of the 1945 Constitution, Emergency Law No. 11 of 1954, insofar as its regulatory provisions are concerned, continues to apply based on Article 1 of the Transitional Provisions, which states: “All existing laws and regulations shall remain in force until new ones are enacted under this Constitution.” Meanwhile, the provisions that constitute beschikking regarding specific subjects who received amnesty and abolition must be regarded as having been fully implemented and valid only once (einmalig) for those addressees alone, and not for others.35
35 My opinion differs from that of several legal scholars, among them Rikiandi Sopian Maulana, Chrisdianto Eko Purnomo et al., in their article “Urgensi Pembentukan Undang-Undang Grasi, Amnesti, Abolisi dan Rehabilitasi Dari Perspektif Kepastian Hukum” (The Urgency of Enacting a Law on Clemency, Amnesty, Abolition, and Rehabilitation from the Perspective of Legal Certainty), Jurnal Diskresi, Vol. 3, Issue 1, June 2024. They argue that Emergency Law No. 11 of 1954 was entirely einmalig in nature and therefore should be considered no longer valid, although it has not yet been formally repealed.
Are there any new matters regulated differently under Emergency Law No. 11 of 1954 following the enforcement of the amended 1945 Constitution? The answer is yes. The amendment to Article 14 paragraph (1) of the 1945 Constitution automatically altered the provision of Article 1 of the law, which had required the President to seek written advice from the Supreme Court, into a requirement to seek consideration from the House of Representatives (DPR). A formal amendment to replace the obligation of seeking advice from the Supreme Court with that of seeking consideration from the DPR has never been made to Emergency Law No. 11 of 1954. However, since the substance of Article 1 of that Emergency Law was modified by the amended 1945 Constitution, which holds higher authority than statutory law, the norm requiring advice from the Supreme Court must be set aside. Its implementation must conform to the amended 1945 Constitution—namely, the President must seek consideration from the DPR.
If all procedures for granting amnesty and abolition after the amendment of the 1945 Constitution follow what I have explained, then the procedure and legal consequences of granting amnesty and abolition by the President—including the amnesty and abolition granted to Thomas Trikasih Lembong, Hasto Kristiyanto, and Yulianus Paonganan by President Prabowo Subianto—are legally valid from the perspective of constitutional law.36
36 See my statements in various media, including Kompas, 1 August 2025: “Yusril affirms that the Abolition and Amnesty for Tom Lembong and Hasto were carried out in
Distinguished audience,
As I have explained at the beginning of this lecture, amnesty and abolition are acts of the President within the domain of constitutional law, whose implementation falls under administrative law and is of the nature of beschikking and einmalig. Yet, these acts are related to criminal law, because with amnesty, the legal consequences of a criminal act are nullified, while with abolition, the prosecution of a criminal case is terminated. Since the implications of amnesty and abolition are connected to criminal law—in which the President appears to intervene in the authority of law enforcement bodies—whether investigation, inquiry, prosecution, trial, judgment, or execution of judgments, all of which should remain independent based on the principle of separation or division of powers—then such authority, if considered as the prerogative power of the President, cannot be challenged by any person or institution.
The original 1945 Constitution, enacted by the PPKI in 1945 and reinstated by the Presidential Decree of July 5, 1959, indeed affirmed this prerogative—that the President was authorized to grant amnesty and abolition without the need to seek advice or consideration from any institution whatsoever. In practice, however, the President has at times sought the views of ministers or heads of government agencies,
accordance with the 1945 Constitution”; Tempo, 1 August 2025: “Coordinating Minister Yusril: The Granting of Amnesty to Hasto and Abolition for Tom Lembong Complies with the Rules.”
such as the Minister of Justice, the Attorney General, the Chief of Police, and the Head of the National Counter-Terrorism Agency. These requests must be regarded merely as the President asking for assistance from his aides or subordinates.37 This stands in contrast with the 1949 RIS Constitution and the 1950 Provisional Constitution (UUDS), which required the President, before granting amnesty and abolition, to seek advice from the Supreme Court as the state organ in the judicial branch. It also differs from the provisions of the amended 1945 Constitution, which require the President, before granting amnesty and abolition, to seek consideration from the House of Representatives (DPR) as the state organ in the legislative branch.
The construction of Article 160(3) of the RIS Constitution and Article 106 of the 1950 Provisional Constitution reflects a legal mode of reasoning: both constitutions required that the granting of amnesty and abolition be preceded by advice from the Supreme Court. The Supreme Court is the highest organ of state in exercising judicial power, independent from intervention by any institution. Its justices are jurists with deep knowledge and experience in the field of law. Since amnesty and abolition are directly related to the criminal justice
37 While serving as Minister of Justice and Human Rights in 2002, I once received a written request from State Secretary Bambang Kesowo asking for my consideration regarding a clemency petition submitted by a prisoner to President Megawati. I replied that I had no authority to give such consideration, since Article 14 of the 1945 Constitution required that such advice be sought from the Supreme Court. A few days later, State Secretary Bambang Kesowo told me that the request for my consideration had come directly from President Megawati. He added that the President could, if she wished, ask for advice from her ministers as her assistants.
process, court judgments, and the execution of criminal decisions, the advice required to be given to the President was legal advice from jurists.
This legal construction differs from that of the drafters of the amended 1945 Constitution (1999–2003). Under the amended Constitution, consideration regarding the President’s plan to grant amnesty and abolition is no longer requested from the Supreme Court, but instead from the House of Representatives. Meanwhile, Article 22E of the amended 1945 Constitution stipulates that all members of the DPR are elected through general elections. No other entity is entitled to participate in elections to fill DPR membership except political parties.
Therefore, the consideration given by the DPR is not the consideration of jurists, but rather the consideration of politicians. Thus, there has been a shift in the constitutional reasoning about which state organ the President must consult—from a judicial body to a legislative one. The members of the People’s Consultative Assembly (MPR) elected in 1999, who amended the 1945 Constitution, tended to view the granting of amnesty and abolition as being more grounded in political considerations than in legal reasoning. Even Emergency Law No. 11 of 1954 stated that the granting of amnesty and abolition by the President is “for the interest of the state.” The interpretation of this phrase by the MPR members elected in 1999 leaned toward understanding it primarily as a political matter rather than a legal one,
even though in essence, amnesty and abolition are legal acts carried out by the President under the authority granted by the Constitution.
Distinguished audience,
Under the 1945 Constitution in force between 1945–1949, President Soekarno once granted amnesty to figures involved in the kidnapping of Prime Minister Sutan Sjahrir on June 27, 1946, an incident that led President Soekarno to temporarily assume direct leadership of the government under a presidential system until Sjahrir was released.38 Some time later, President Soekarno granted amnesty to Tan Malaka, Achmad Soebardjo, Muhammad Yamin, Major General Sudarsono, Iwa Kusumasumantri, and Sukarni, who were behind the kidnapping of Sjahrir.39 It appears, based on the data we possess, that this was the only amnesty ever granted by the President during the first period of the 1945 Constitution.40 In accordance with Article 14 of the 1945 Constitution, the President was not required to seek
38 On this kidnapping, see Osman Raliby, Documenta Historica, Vol. I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, pp. 323–345.
39 Ibid. The granting of amnesty to Tan Malaka, Muhammad Yamin, and others is also mentioned in the conclusions of the IKADIN seminar “Politik Hukum Amnesti dan Abolisi Dari Sudut Hukum Pidana dan Hukum Internasional” (The Politics of Amnesty and Abolition Law from the Perspective of Criminal Law and International Law), undated manuscript, unpublished.
40 Subsequent amnesties, as stipulated in Emergency Law No. 11 of 1954, also covered various criminal acts arising from the conflicts between the Republic of Indonesia with its capital in Yogyakarta (1945–1949) in a broader sense. Whether the events of the Social Revolution in East Sumatra and Surakarta—which involved the kidnapping and killing of members of the Sultanate of Langkat family and the kidnapping of members of the Kasunanan Surakarta family—as well as the 1948 PKI rebellion in Madiun, were included in the categories granted amnesty under Emergency Law No. 11 of 1954, still requires further study from the perspective of the history of the independence war.
consideration from any institution in granting amnesty. Amnesty and abolition were never exercised by Soekarno as President of the United States of Indonesia (RIS), even though they were within the powers of the Federal Government’s President. This may have been due to the very short lifespan of the federal system, which lasted less than a year. Mr. Assaat, who served as Acting President of the Republic of Indonesia in Yogyakarta—one of the component states of the RIS that continued to use the 1945 Constitution—also never granted amnesty or abolition during his tenure.
Meanwhile, under the 1950 Provisional Constitution (UUDS), as I mentioned earlier in this lecture, President Soekarno for the first time enacted Emergency Law No. 11 of 1954, which granted amnesty and abolition to “all persons who, before December 27, 1949, had committed criminal acts directly resulting from the political conflict between the Republic of Indonesia (Yogyakarta) and the Kingdom of the Netherlands.” December 27, 1949, was the date of the establishment of the RIS, which ended the political conflict and war of independence between the Republic and the Kingdom of the Netherlands. To determine whether a criminal act fell into this category, the President could seek advice from the Supreme Court. Considering that the system of government in 1954 was parliamentary, in practice the implementation of amnesty and abolition was entrusted to the Minister of Justice. Throughout the history of the Provisional Constitution of 1950, this appears to have been the only amnesty and abolition ever granted by the President.
After the Presidential Decree that reinstated the 1945 Constitution, President Soekarno granted a number of amnesties and abolitions, no longer in the form of laws as under the UUDS 1950, but through Presidential Decrees. The requirement that the President seek advice from the Supreme Court as stipulated in Article 1 of Emergency Law No. 11 of 1954 was still observed. However, the President also sought consideration from various institutions, such as the Supreme Commander of the Armed Forces, in cases involving amnesty for rebel groups. The President also consistently sought legal advice from the Minister of Justice (now the Minister of Law and Human Rights) and from the Attorney General.
In 1959, President Soekarno issued Presidential Decree No. 180 of 1959 granting amnesty to “those involved in the Daud Beureueh rebellion in Aceh.” Presidential Decree No. 303 of 1959 granted amnesty and abolition to “those involved in the DI/TII rebellion led by Kahar Muzakkar in South Sulawesi,” and Presidential Decree No. 449 of 1961 once again extended amnesty and abolition to those involved in the Daud Beureueh rebellion in Aceh, the PRRI rebellion in Sumatra, the Permesta rebellion in Sulawesi, the Kartosuwirjo rebellion in West and Central Java, the Ibnu Hajar rebellion in South Kalimantan, and the Republic of South Maluku (RMS) rebellion. All amnesties and abolitions granted by President Soekarno under the 1945 Constitution were connected with rebellions occurring across various regions.
Their purpose was to restore national unity and cohesion, which were considered to have been fragmented by these uprisings.41
In the early period of the New Order, Acting President Soeharto issued Presidential Decree No. 1 of 1969 granting amnesty and abolition to “those involved in the Awon and associates incident, the Mandacan and associates incident, and the Wagete-Enaratoli incident in West Irian, or what is now Papua.” In 1977, through Presidential Decree No. 63 of 1977, President Soeharto granted general amnesty and abolition to followers of the Fretilin Movement in East Timor.
At the beginning of the Reform Era, President B.J. Habibie issued Presidential Decree No. 80 of 1998 granting amnesty to several opposition figures—Dr. Muchtar Pakpahan and Dr. Ir. Sri Bintang Pamungkas—who had been involved in political conflicts with the New Order government, in the interest of governance, the protection of human rights, and the preservation of national unity. Presidential Decree No. 82 of 1998 also granted amnesty to Nuku Sulaiman, Dr. Karlina Leksono Supelli, and others, all of whom had opposed the New Order government.
41 Summarized from the list of amnesties granted by President Soekarno after the Presidential Decree of July 5, 1959, in “Perkembangan Amnesti dan Abolisi Sepanjang Sejarah Ketatanegaraan di Indonesia”, unpublished manuscript. Jakarta: National Law Development Agency, 2022. See also Sujatmiko and Willy Wibowo, “Kebijakan Pemberian Amnesti Bagi Tindak Pidana Non-Politik di Era Presiden Joko Widodo”, paper presented at the National Seminar on Law, Public Policy, Human Rights, and Justice, 2022.
Subsequent decrees granted amnesty and abolition to, among others, East Timorese figures and leaders of Islamic movements, including Abdul Qadir Djaelani, Ir. H.M. Sanusi, and A.M. Fatwa. In 1999, amnesty was also granted to Dita Indah Sari and East Timorese leader Xanana Gusmão.
During the administration of President Abdurrahman Wahid, Presidential Decrees Nos. 158, 159, and 160 of 1999 were issued, granting amnesty to figures who had opposed the New Order government, including Suroso, Budiman Sudjatmiko, Sawito Kartowibowo, Siradjudin alias Pak De, and hundreds of others. At that time, as Minister of Justice, I was directly involved in implementing the granting of amnesty and abolition and compiling the lists of names to receive them.
In 2005, during the administration of President Susilo Bambang Yudhoyono, the President granted general amnesty and abolition to all individuals involved in the Free Aceh Movement (Gerakan Aceh Merdeka) who declared their surrender from armed resistance against the Government of the Republic of Indonesia and pledged loyalty to the Unitary State of the Republic of Indonesia. This amnesty and abolition were granted as part of national reconciliation and to foster national unity in the aftermath of the signing of the Memorandum of Understanding (MoU) between the Government of the
Republic of Indonesia and the Free Aceh Movement in Helsinki, Finland.42
The draft Presidential Decree on the granting of amnesty and abolition to the GAM group, which was set forth in Presidential Decree No. 22 of 2005 dated August 30, 2005, was drafted and typed by myself with great care in my capacity as Minister of State Secretary. The DPR had also provided its consideration regarding the planned granting of amnesty and abolition. The operative provisions of this Presidential Decree were relatively detailed compared to previous decrees on amnesty and abolition. It was explicitly stated that general amnesty and abolition were granted to every person involved in the Free Aceh Movement, both within and outside the country, who:
- had not yet surrendered or was in the process of surrendering to the authorities;
- was undergoing or had completed rehabilitation under the authorities;
- was under investigation, detention, or on trial;
- had been sentenced, whether or not the judgment had permanent legal force; or
- was serving or had completed a sentence in a correctional institution.
Remarkably, Presidential Decree No. 22 of 2005, for the first time in history, also granted rehabilitation to all individuals involved in the Free Aceh Movement, with the language in Article 3 stating: “With the granting of general amnesty and abolition, the social, political, economic, and other rights of each person as referred to in the First Dictum shall be restored.”
Furthermore, the granting of amnesty and abolition to the GAM group was subject to conditions. The Decree explicitly excluded individuals who engaged in GAM activities involving the use of arms after the date of this Presidential Decree. In addition, Dictum Five stipulated: “The granting of general amnesty and abolition shall be nullified if persons involved in GAM commit the crime of treason against the Government of the Republic of Indonesia after the effective date of this Presidential Decree.”
After being signed by President Susilo Bambang Yudhoyono on the same day, August 30, 2005, I promulgated the Presidential Decree on Amnesty and Abolition in the State Gazette and announced it to the public at the State Palace.43 The Helsinki MoU, the granting of amnesty and abolition, and the completion of the deliberations with the DPR on the Bill concerning the Governance of Aceh—which I carried out at that time together with the Minister of Home Affairs, Mohammad Ma’ruf, on behalf of the President—marked a new chapter in the
43 The full text of the Amnesty and Abolition concerning GAM can be found in the appendix to this Public Lecture.
history of resolving the conflict in Aceh, which had persisted since 1950.44
However, throughout the history of amnesty and abolition in our country, as I have already mentioned, the amnesty and abolition granted to the Free Aceh Movement (GAM) was the only one that included explicit conditions. The condition was that if those who had been granted amnesty and abolition once again engaged in armed resistance against the Unitary State of the Republic of Indonesia, the amnesty and abolition would automatically lapse by operation of law. Thereafter, law enforcement authorities of the Republic of Indonesia would have full authority to take legal action against them.
Alhamdulillah, since the granting of amnesty and abolition in 2005, and up until today—twenty full years later—not a single former GAM member has taken up arms again to separate Aceh from the Unitary State of the Republic of Indonesia. Just a few days ago in Aceh, under the leadership of Governor Muzakkir Manaf, the Aceh Peace Day commemoration was held to mark twenty years since the signing of the Helsinki MoU.
44 See Law No. 11 of 2006 on the Governance of Aceh, which contains many
compromises. In addition to articulating the principle of the unitary state as enshrined in the 1945 Constitution, Aceh was reaffirmed as a region with special autonomy, with
various concessions incorporating the agreements of the Helsinki MoU, the
implementation of Islamic Sharia, and the sharing of oil and gas revenues between Aceh and the Central Government.
All amnesties and abolitions practiced from the early years of independence up to the Reform Era, as described above, were entirely related to political crimes—whether rebellions, resistance movements, political opposition, or subversion. Amnesty and abolition granted by the President, as stipulated in Emergency Law No. 11 of 1954, were carried out “in the interest of the state.” But is it possible for amnesty and abolition to be issued in connection with other matters, specifically relating to the individual or the subject who committed the crime and to whom amnesty and abolition are granted? A new development in this regard occurred during the administrations of President Joko Widodo (2014–2024) and President Prabowo Subianto (2024–2029).
President Joko Widodo granted amnesty to perpetrators convicted under Article 27 paragraph (1) of Law No. 11 of 2008, as amended by Law No. 19 of 2016 on Electronic Transactions. These involved two separate convicts: Baiq Nuril, a high school teacher in West Nusa Tenggara, and Saiful Mahdi, a lecturer at Syiah Kuala University in Banda Aceh.
Baiq Nuril was convicted for disseminating a recorded telephone conversation between herself and the principal of SMA Negeri 7 Mataram, related to an incident of sexual harassment she suffered at the hands of her superior. Because the case of sexual harassment was never resolved in the way she had hoped, Baiq Nuril deliberately released the recorded phone conversation with her superior to the
public. The principal then reported the dissemination of the recording to the police. Baiq Nuril was ultimately found guilty by the Mataram District Court of violating the ITE Law and sentenced to six months in prison and a fine of Rp. 500 million. The case proceeded up to the level of judicial review (peninjauan kembali, PK) at the Supreme Court. Her PK petition was rejected by the Supreme Court, thereby rendering the Mataram District Court’s decision final and binding.45 The rejection of her PK petition by the Supreme Court drew widespread public criticism, being regarded as an unjust ruling. In reality, Baiq Nuril was a victim of sexual harassment who should have received legal protection. Instead, the matter shifted into a criminal offense under the ITE Law, leading the public to believe that she was not granted justice but was, on the contrary, sentenced to imprisonment and fined. Due to the controversy, President Joko Widodo granted amnesty to Baiq Nuril on July 29, 2019.
The case of Saiful Mahdi, a lecturer at Syiah Kuala University, involved his exposure of administrative malpractice on his campus. He was convicted by the Banda Aceh District Court for violating the ITE Law. President Joko Widodo granted him amnesty as well, on October 12, 2021. The amnesties granted to Baiq Nuril and Saiful Mahdi were both issued after the President received and obtained the approval of the DPR regarding the proposed amnesties.
45 Isneni Fadhillah, “Kajian Hukum Pemberian Amnesti Presiden Nomor R28/Pres/7/2019 Terhadap Terpidana Atas Putusan Kasasi Nomor 574K/Pid.Sus/2018 Yang Berkekuatan Hukum Tetap,” Jurnal Ilmiah Mahasiswa Hukum, Vol. 2 No. 1, January 2022, pp. 1–13.
Amnesty and abolition that were considered not directly connected with politics but still related to the national interest were also granted by President Prabowo Subianto to Dr. Hasto Kristiyanto, who received amnesty, while Thomas Lembong received abolition, even though both were indicted in the Corruption Court under the Anti-Corruption Law. The granting of these measures had already received consideration from the DPR. According to Minister of Law Supratman Andi Agtas, the granting of amnesty and abolition to the PDIP Secretary General was carried out for “the sake of the nation and the integrity of the Unitary State of the Republic of Indonesia.” In Lembong’s case, “the element of wrongdoing was not fulfilled, nor was criminal intent (mens rea),” said Minister Supratman. Meanwhile, in Hasto’s case, “the motive was political, even though the legal case existed,” and thus there was sufficient reason to grant both amnesty and abolition while their appeals were still pending at the High Court.
In addition to amnesty for Hasto and Paonganan and abolition for Thomas Lembong, President Prabowo also granted amnesty to 1,178 inmates from various criminal backgrounds on humanitarian grounds.
Was the granting of amnesty and abolition to Hasto Kristiyanto and Thomas Lembong in corruption cases solely based on personal considerations for the individuals concerned, without any element of national interest? Some observers and anti-corruption activists believe so. From the perspective of the Government and DPR, however, as explained by Minister of Law Supratman Andi Agtas and
DPR Deputy Speaker Susfi Dacso Achmad, the element of national interest remained and was prioritized. The President perceived political motives behind the legal proceedings against Hasto Kristiyanto. He considered that legal action against anyone—especially in corruption cases—must be free from political motives by law enforcement authorities. This reflects President Subianto’s commitment to fight corruption, while at the same time ensuring that law enforcement in corruption cases must be conducted objectively and remain free from any political interference.
Similarly, in the amnesty granted to Lembong, the President, as noted by Minister Supratman, saw that judicial proceedings had not been conducted fairly and impartially. As a result, the President decided to terminate the case through amnesty. What President Prabowo did in the cases of Hasto and Lembong can therefore be regarded as a corrective step by the President toward the ongoing process of law enforcement. This was an important measure, as part of the broader effort to uphold the supremacy of law in our country.46 From these latest developments, we may conclude that the meaning of “national interest” as set out in Law No. 11 of 1954 as the basis for issuing amnesty is not confined solely to its connection with political
46 Hasto Granted Amnesty, Tom Lembong Granted Abolition,” Kompas, July 31, 2025; “Coordinating Minister Supratman: The Abolition of Tom Lembong Granted for Justice and Reconciliation,” Kumparan, August 2, 2025; “Minister of Law: I Proposed the Abolition of Tom Lembong and Amnesty for Hasto to Prabowo,” Kompas, July 31, 2025. Minister Supratman also held telephone communications regarding the plan for amnesty and abolition for both figures following DPR deliberations at the end of July 2025.
cases such as rebellions, political crimes arising from differences of opinion with the government directed at groups or individuals, but also extends to matters related to the state’s image in upholding justice, the correction of miscarriages of justice, humanitarian considerations, and the protection of human rights.
Ladies and Gentlemen whom I hold in the highest esteem,
Thus concludes the public lecture I have delivered. I hope that what I have presented today contributes to a deeper understanding of amnesty and abolition as subjects of study in constitutional law. For any shortcomings in this lecture, I extend my apologies. All truth comes from God, the All-Knowing. All errors come from myself, a being full of shortcomings and weaknesses.
Wallahu ‘alam bissawwab. Wassalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
KEPUTUSAN PRESIDEN REPUBUK INDO ESIA NOMOR 22 TAHUN 2005
TENTANG
PEMBERlAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBi\ T DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,
Mcnimbang a. bahwa dalam rangka mewujudlkan rekonsiliasi nasional guna mcmperkokoh kcsatuan bangsa, pcrlindungan, pcmenuhan, clan pemajuan b.ak asasi ma11usia serta untuk mengakhiri konflik
secara permanen, perlu menciptakan sua.sana damai secaril
menye]uruh di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dal.am kernngka Negara Kesatuan Republik Indonesia. berdasarLm Pancasila clan Undang-Undang Dasar cgara Rcpublik Indonesia Tahun 1945;
b. bahwa untuk pcrccpatan usaha rchabilitasi clan rckonsilim,i wilayah dan kehidupan masyarakat di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam akibat bencana alam gempa bumi dan tsunami, perlu
kctcrlibatan dan kcikutscrtaan sclmuh potcnsi kckuatan bangs.a;
c. bahwa berdasarkan pertimbangan terscbut da1am humf a dan huruf b, clan untuk mcluksanakan Nota Kcscpahaman antara Pemerintah Republik I ndoncsia dan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia tanggal 15 Agustus 2005, pcrlu mcnetapkan Kcputusan Prcsidcn tcntang Pcrnberian Arm1esli Umum dan Abolisi lerbadap setiap orang yang terlibat dalam Gcrakan Acch Mcrdcka;
Mengingat : Pasal 4 ayat (]) dan Pasal 14 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
Mcmpcrhatikan …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-2-
Memperhatikan : Pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai.mana tertuang dalarn Keputusan Pimpiaan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 09/PIMPILl2005-2006 tentang Pertirnbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Indones.ia untuk Pemberian Amnesti dan Abolisi kepada semua
orang yang tcrlibat da!am kcgiatan Gcrakan Acch Mcrdcka
(GAM);
MEMUTUSKAN:
Menetapkan
PERTAMA
KEDUA
KEPUTUSAN PRESIDEN TENTANG PEMBERIAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBAT DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA.
Memberikan ALm1esti Umum dan Abolisi kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka, baik yang berada di dalam negeri maupun di luar.negeri, yang :
- bclum atau tclah mcnycrahkan di1i kcpada yang bcrwajib;
- sedang atau tclah seles.ai menjalani pcrnbinaan oleh yang
bcnvajib;
- scdang dipcriksa aiau ditahan dalam proses penyelidikan,
pcnyidikun, atau pc1m:riksaan di dcpan sidang pcngadilan;
- telah dijatuhi pidana, baik yang belum maupun yang telah
rncmpunyai kckuatan hukum 1ctap; atau
- sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam Lembaga Pemasyarakatan,
: (l) Dcngan pcmbcrian amncsti umum, maka scmua akibat lrnkum
pidana terhadap setiap orang sebagaimana dirnaksud pada
DlKTUM PERTAMA dihapuskan.
- Dengan pemberian abolisi, maka penuntutan terhadap setiap orang scbagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA ditiadakan,
- Dengan.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-J –
(3) Dengan pemberian amnesti uruum dan abolisi, maka hak sosial, politik, ekonomi serta bak laiunya dari setiap orang sebagairnana dimaksud pada DIKTUM PERTAMA dipulihkan.
KETIGA
KEEMPAT
KELIMA
KEENAM
KETUTTJH
Sctiap orang yang mcndapat amncsti umum clan abolisi yang relah kehilangan kewarganegaran Republik Indonesia dan berstatus warga negarn asing atau tidak mempunyai kewarganegaraan, berhak untuk mernperoleh kembal i kewarganegarnan Republik Indonesia, apabila dalmn jangka waktu 6 (cnam) bulan scjak bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini menanggalkan kewarganegaraan asingnya atau menanggalkan status tanpa kc\vargancgarmmnya dan mcmilih warga ncgara Indonesia, setia menyatakan kesetiaan kepada Negara Kesanian Republik Indonesia, Pancasila, dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 di hadapan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia atall pejabat lain yang ditunjuknya.
Kcputusan Prcsiticn ini tidak bcrlaku bagi sctiap orang yang :
- melakukan tindak pidana yang tidak ada hubungan sebab ak.ibat atau lidak terkait langsung dengan Gerakan Aceh Merdeka; atau
- terllbat dalam Gerakan Aceh Mer<leka dengan mengguaakan senjata setelah tanggal bcrlakunya Keputui:.an Presiden ini.
Pembcrian amncsti umum dan abolisi gugur apabila orang sebagaimana dimaksud pada D.IKTUM PERTAMA melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerintah Republik Indonesia sctclah tanggal bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini,
Menteri Ilukum dan Bak. Asasi Manusia berkoordinasi dengan instans.i yang tcrkait mclakukan pcndataan dan mclakukan kegiatan administrasi lainnya bagi pelaksanaan pemberian amnesti umum dan abolisi.
Keputusan Prcs.idcn ini mulai bcrlaku pada tanggal ditctapkan.
Agar: …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-4-
Agar setiap orang rnengetahuinya, memerintahkan pengundangan Keputusan Presiden ini dengan penempatannya dalarn Lernbaran Negara Republik Indonesia.
Ditetapkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
PR.ESIOEN REPUBLIK INOONESJA,
ttd.
DR. fl. SUSTLO BAMBA NG YUDHOYONO
Oiundangkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
MENTER! SEKRETARIS EGA RA,
ttd.
YUSRIL IHZA MAHENDRA
LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2005 NOMOR 76
Salinan sesuai dengan aslinya Deputi Menteri Sekretaris Ka.biaet Bidang Perundang-undangan,
ttd
Abdul Wahid
Short Biography
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra was born in Belitung on February 5, 1956. He pursued his undergraduate studies at the Faculty of Law, Universitas Indonesia, majoring in Constitutional Law, and at the Faculty of Humanities, Universitas Indonesia, majoring in Philosophy. He continued his graduate studies at the Postgraduate Program of Universitas Indonesia, specializing in Law and Islamic Studies, and at the Department of Philosophy, Graduate School of Humanities and Social Sciences, University of the Punjab, Lahore, Pakistan. He subsequently obtained his doctoral degree at the Institute of Postgraduate Studies, Universiti Sains Malaysia, Penang, Malaysia.
He embarked on an academic career as a lecturer and later became a Professor of Constitutional Law, Philosophy of Law, and Theory of Legal Studies at the Faculty of Law, Universitas Indonesia. His professional career includes serving as Assistant to the State Secretary of the Republic of Indonesia (1994–1999), Member of Parliament (DPR/MPR), Minister of Law and Legislation (1999–2001), Minister of Justice and Human Rights (2001–2004), and State Secretary (2004–2007). He also held several positions as Acting Minister of Foreign Affairs and Acting Minister of Defense. Additionally, he served as Government Commissioner of Pertamina (1999–2004) and as President of the Asian-African Legal Consultative Organization, headquartered in New Delhi, India (2002–2004). He is currently serving as Coordinating Minister for Law, Human Rights, Immigration, and Corrections of the Republic of Indonesia (2024–present).
In recognition of his dedication and service to the nation, the President of the Republic of Indonesia conferred upon Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra two distinguished honors: the Bintang Bhayangkara Utama (2002) and the Bintang Mahaputra Adipradana (2015).
TERIMA KASIH
THANK YOU
Bismillah ar-Rahman ar-Rahim Assalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh
Yang saya hormati Menteri Pendidikan Tinggi, Sains dan Teknologi Yang saya hormati Rektor Universitas Indonesia
Yang saya hormat Dekan Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan seluruh sivitas akademika Fakultas Hukum Universitas Indonesia Hadirin dan hadirat yang saya muliakan
Pertama-tama saya ingin menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada Dekan Fakultas Hukum Universitas Indonesia yang hari ini telah memberikan kesempatan kepada saya untuk memberikan kuliah umum sebagai pembukaan semester perkuliahan tahun akademik 2025/2026. Saya sengaja memilih tema kuliah umum ini terkait dengan amnesti dan abolisi dalam perjalanan sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia sejak awal kemerdekaan sampai sekarang ini. Tema ini saya anggap penting bukan saja karena baru-baru ini Presiden Prabowo Subianto memberikan amnesti dan abolisi kepada narapidana dan mereka yang sedang menjalani proses peradilan pidana, termasuk kepada beberapa tokoh yang menjadi perhatian publik yakni Dr. Thomas Trikasih Lembong, Dr. Hasto Kristiyanto dan Dr. Yulianus Paonganan alias Ongen pada tanggal 1 Agustus 2025. Dua nama yang pertama terkait dengan tindak pidana korupsi. Sementara yang ketiga adalah tindak pidana terkait dengan Undang-Undang No. 11 Tahun 2008 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun 2016
tentang Informasi dan Transaksi Elektronik (ITE). Selain sedang menjadi trending topics di media sosial dan online, persoalan amnesti dan abolisi memang merupakan persoalan menarik untuk ditelaah secara akademik untuk memperluas dan memperdalam pemahaman kita terhadap ilmu hukum.
Amnesti dan Abolisi adalah dua istilah di bidang hukum tatanegara, tetapi terkait langsung dengan hukum pidana. Amnesti dan Abolisi adalah dua kewenangan yang sering juga disebut hak atau kewenangan prerogatif yang dimiliki oleh seorang Presiden.1 Kadangkala keduanya disebut juga kewenangan luar biasa yang dimiliki oleh seorang Kepala Negara — baik disebut sebagai kaisar, raja, sultan, presiden atau istilah lainnya — dalam memberikan pengampunan, penghapusan atau penghentian sebuah proses dan/atau penghapusan akibat hukum dari suatu tindak pidana yang dilakukan oleh seseorang atau sejumlah orang yang melakukan tindak pidana. Presiden dengan kewenangan memberikan amnesti dan abolisi dapat menghapuskan semua akibat hukum pidana atas suatu tindak pidana yang dilakukan oleh pelaku atau para pelaku tindak pidana. Hal itu berlaku terhadap tindak pidana yang belum
1 Sebagian besar para ahli hukum Indonesia mengatakan bahwa amnesti adalah hak prerogatif Presiden, antara lain misalnya Suyogi Imam Fauzi “Politik Hukum Pemberian Grasi, Amnesti dan Abolisi Sebagai Konsekuensi Hak Prerogatif” dalam Jurnal Hukum dan Pembangunan Vol. 51 No. 53 (2021): 621-636. Mutiara Fahmi dkk. Amnesti: Hak Prerogatif Presiden dalam Perspektif Fiqih Siyasah. Legitimasi: Jurnal Hukum Pidana dan Politik Hukum, Vol. 11, No. 2, Juli-Desember 2022. Saya sendiri tidak sependapat kalau hal itu dikaitkan dengan UUD 1945 pasca amandemen yang mengharuskan Presiden meminta pertimbangan DPR sebelum memberikan amnesti dan abolisi sebagaimana diuraikan di dalam teks kuliah ini.
dilakukan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan atau sedang dalam proses diadili yang belum mempunyai kekuatan hukum tetap, maupun terhadap suatu tindak pidana yang telah dijatuhi hukuman yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap. Sebaliknya dengan abolisi, Presiden berwenang meniadakan penyelidikan, penyidikan dan penuntutan terhadap suatu tindak pidana yang dilakukan, termasuk meniadakan kelanjutan suatu proses penuntutan atau peradilan yang belum mempunyai kekuatan hukum tetap oleh badan-badan pengadilan.
Dalam sejarah hukum, istilah amnesti berasal dari kata “amnesia” dalam bahasa Yunani yang berarti “melupakan”, adalah sebuah istilah hukum yang sudah dipraktikkan sejak lebih dari 2500 tahun yang lalu.2 Raja Fir’aun (Ramses II) dari Mesir disebut-sebut sebagai raja yang pernah mengumumkan pengampunan massal kepada musuh-musuhnya setelah dia memenangkan peperangan guna menciptakan rekonsiliasi politik dan perdamaian. Dalam sejarah Islam, Nabi Muhammad SAW mengumumkan pengampunan kepada semua pasukan militer dan penduduk kota Mekkah setelah mereka menyerah tanpa syarat dalam peristiwa ‘Penaklukan Kota Mekkah’ (Futhul Makkah). Peristiwa pengepungan terhadap kota Mekkah yang berakhir dengan penaklukan itu dilakukan akibat dilanggarnya pacta non agressi antara Mekkah dan Madinah dalam Perjanjian Hudaibiyah
2 Andreas O’Shea. Amnesty For Crime in International Law And Practice, Kluwer Law International, the Hague/London/New York, 2002, hal. 2. Sayf Muhammd Isa. The Amazing Rasulullah. Part IV Sejak Perjanjian Hudaibiyah Hingga Berpulang ke Hadirat Allah. Jakarta, Ghazi Publishing, 2024.
oleh pasukan militer Mekkah, antara lain dengan melakukan pembunuhan dan penganiayaan terhadap warga sipil Madinah yang memasuki kota Mekkah secara damai yang seharusnya menurut perjanjian Hudaibiyah wajib dilindungi keamanannya. Setelah dikepung dalam satu malam oleh sepuluh ribu pasukan Madinah, Abu Sofyan pemimpin militer Mekkah, menaikkan bendera putih di atas Ka’bah yang menandakan mereka menyerah tanpa syarat. Peristiwa itu terjadi pada tanggal 1 Januari 610 Masehi atau tanggal 20 Ramadhan 20 Hijrah.3
Dengan penyerahan itu Nabi Muhammad SAW mengumumkan amnesti umum dan menyebut hari penaklukan itu sebagai yaumul marhamah atau hari penuh kasih sayang, dan memerintahkan kepada pasukan Mekkah untuk tidak melakukan pembalasan kepada militer dan penduduk Mekkah yang telah menganiaya dan membunuh para pendatang Madinah. Nabi mengatakan menyerahnya militer Mekkah tanpa kekerasan itu menunjukkan bahwa kebenaran pada hakikatnya akan mampu mengalahkan kebathilan walaupun tanpa menggunakan kekerasan. Beliau mengutip Al-Qur’an “Ja al-haqqa wa zahaqal bathil, innal bathila ka na zahuqa” yang artinya “kebenaran telah datang mengalahkan kebathilan, karena sesungguhnya kebathilan itu tidak akan mampu bertahan terhadap kebenaran”.4 Nabi kemudian
3 Telaah mendalam mengenai hal ini. Dapat dipelajari dalam Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam. John Hopkin Press, 1956. Perjanjian Hudaibiyah ditandatangani oleh Nabi Muhammad sebagai Kepala Negara Masinah dengan abu Sufyan, pemimpin Masyarakat Mekkah pada tahun 628 Masehi atau tahun 6 Hijrah
4 Al-Qur’an Surah al-Isra ayat 81,
bersabda “Barangsiapa memaafkan padahal dia mampu untuk membalas, maka Allah akan mengampuni segala kesalahannya pada hari kiamat.“5
Bagaimanakah pengaturan amnesti dan abolisi serta praktik pelaksanaannya dalam sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia? Ketika the founding fathers kita menyusun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia — yang kita kenal kemudian dengan Undang-Undang Dasar 1945 — pembahasan tentang kewenangan Presiden memberikan grasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi sebagaimana tertuang dalam Pasal 14 UUD 1945 terjadi tanpa perdebatan yang berarti.6 UUD 1945 sebelum amandemen tahun 1999
-2003, dalam penjelasannya membedakan kedudukan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dan Presiden sebagai Kepala Negara, meskipun kedua kedudukan itu melekat pada diri seorang Presiden.7 Berbeda halnya setelah 16 Oktober 1945, sistem pemerintahan Indonesia bergeser dari presidensil ke parlementer dengan penunjukan Sutan Sjahrir sebagai Perdana Menteri RI yang bertanggungjawab kepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang menjalankan fungsi sebagai Dewan Perwakilan Rakyat.
5 Hadith Shahih Riwayat Thabrani
6 Lihat Notulen Rapa-Rapat Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Naskah stensilan koleksi Prof. Osman Raliby [1963] yang merupakan Salinan dari naskah kepunyaan Prof Mr AG Pringgodigdo. Naskah disimpan di Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra’s Collections, Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
7 Lihat Pernjelasan Pasal demi Pasal atas Pasal 14 UUD 194s sebelum amandemen 1999-2003 yang menghapuskan Penjelasan UUD 1945 yang disahkan tanggal 18 Agustus 1945 dan diberlakukan Kembali melalui Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959.
Penjelasan UUD 1945 menegaskan bahwa kewenangan Presiden memberikan grasi, amnesi, abolisi dan rehabilitasi adalah “konsekuansi dari kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara”.8
Kalaulah memang kewenangan memberikan amnesti dan abolisi merupakan kewenangan yang melekat pada Presiden dalam kedudukannya sebagai kepala negara, maka kewenangan itu dapat dikatakan sebagai kewenangan ekslusif dan luar biasa yang dimiliki oleh seorang Presiden tanpa dapat dicampur-tangani oleh lembaga manapun juga. Keputusan Presiden memberikan amnesti dan abolisi seperti itu dapat juga digolongkan sebagai kewenangan prerogatif Presiden yang menurut pemahaman saya adalah kewenangan Presiden dalam membuat suatu keputusan secara mandiri tanpa harus mendengar nasehat, berkonsultasi atau meminta pertimbangan apalagi ada campur tangan pihak lain. Prerogatif sebagaimana yang dimiliki Presiden dikatakan oleh Presiden Amerika Serikat Thomas Jefferson (1743-1826) sebagai “power granted him directly by constitution”. Karena itu sifat keputusan yang berasal dari kewenangan prerogatif Presiden adalah kewenangan yang tidak dapat diganggu-gugat, bahkan harus dinyatakan sebagai kewenangan yang tidak dapat dijadikan obyek sengketa di pengadilan tata usaha negara. John Locke dalam Two Treatises of Government mengatakan bahwa prerogative adalah kekuasaan untuk bertindak menurut keputusan
8 Tentang perubahan itu, lihatlah Osman Raliby, Documenta Historica Jilid I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, hal. Dan Ismail Suny. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta:
sendiri (dikresi) untuk kepentingan publik tanpa memastikan ketentuan hukum, kadang-kadang malah melawan hukum itu sendiri. Lock menegaskan bahwa undang-undang yang ada tidak mungkin akan menampung semua persoalan yang ada dalam negara karena tingginya dinamika permasalahan yang muncul dalam penyelenggaraan negara. Bahkan mustahil pula untuk menciptakan undang-undang untuk mencakup semua permasalahan yang setiap saat akan muncul dalam penyelenggaraan negara. Karena itu hak atau kewenangan prerogatif itu diperlukan. Baginya prerogatif sebagai sebagai kekuasaan istimewa dan luar biasa yang diambil demi kebaikan meskipun tidak ada hukum yang mengatur hal itu.9 Kira-kira delapan abad sebelum John Lock, Al Farabi (872-951 M) yang disebut sebagai “guru kedua” para filsuf sesudah Aristoteles telah menegaskan bahwa seorang kepala negara berwenang mengambil keputusan independen berdasarkan ijtihad pertimbangannya sendiri demi kebaikan cukup dengan memperhatikan asas-asas dan tujuan syariah sebagai kesemuanya bertujuan untuk menciptakan kebaikan.10 Pemimpin yang mampu berbuat seperti itu, menurut Farabi adalah
9 John Lock Two Treaties of Government, reproduction 1992. Teks asli diterbitkan di London tahun 1689.
10 Dalam Riwayat disebutkan bahwa Muadz bin Jabbal yang diangkat menjadi Gubernur Yaman. Nabi bertanya kepadanya, denga napa dia akan memutus perkara dan menyelesaikan masalah di sana. Muadz menjawab dengan al-Qur’an. Nabi bertanya lagi, bagaimana jika hal itu tidak dinyatakan di dalam al-Qur’an, Muadz menjawab dia akan mempedomani Sunnah Nabi Muhammad. Nabi bertanya lagi, bagaimana jika tidak ditemukann di dalam Sunnah. Maka Madz menjawab “Saya akan berijtihad dengan akal pikiran saya”. Nabipun bersabda “Semoga Allah memberkati utusannya Rasulllah (ke negeri Yaman)”.
pemimpin cerdas dengan pemikiran mendalam sebagai seorang filsuf.11
Namun berbeda halnya dengan UUD 1945 hasil amandemen yang telah mengubah teks Pasal 14 dan menghapuskan penjelasannya, sehingga dengan amandemen ini kewenangan Presiden memberikan amnesti dan abolisi menjadi tidak jelas lagi apakah hal itu merupakan kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan ataukah sebagai kepala negara. Bahkan kemandirian Presiden dalam memberikan amnesti dan abolisi telah bergeser dengan keharusan Presiden untuk meminta pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Meskipun pertimbangan DPR itu tidak mengikat Presiden, tetapi Presiden tidak dapat memberikan amnesti dan abolisi tanpa lebih dulu meminta pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat. Jika permintaan pertimbangan itu tidak dilakukan Presiden, maka Keputusan pemberian amnesti dan abolisi itu menjadi cacat hukum secara prosedural, dan hal itu membuka kemungkinan untuk diajukannya gugatan ke pengadilan tata usaha negara. Keharusan Presiden meminta pertimbangan DPR dalam memberikan amnesti dan abolisi telah menunjukkan bahwa setelah amandemen UUD 1945, kewenangan memberikan amnesti dan abolisi bukan lagi menjadi hak atau kewenangan prerogatif yang tidak dapat dipersoalkan oleh pihak manapun juga.
11 Hal ini panjang lebar diuraikan Al Farabi al Madinah al Fadilah (Negara Utama) yang hingga kini menjadi rujukan penting dalam menjelaskan filsafat politik dalam Sejarah Islam.
Selama keberlakukan UUD 1945 dari tahun 1945-1949 sampai sekarang setelah amendemen, kita tidak pernah memiliki undang-undang mengenai amnesti dan abolisi yang didasarkan kepada UUD 1945. Kita juga tidak memiliki undang-undang atau peraturan lain warisan kolonial Hindia Belanda mengenai amnesti dan abolisi. Ketika keberlakuan UUD 1945 periode pertama berakhir dengan lahirnya Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS) pada 27 Desember 1949, amnesti dan abolisi mendapatkan pengaturan baru yang berbeda dengan UUD 1945. Pasal 160 ayat (3) dan lampiran mengenai kewenangan eksekutif Konstitusi RIS menyebutkan amnesti dan abolisi sebagai kewenangan Presiden. Pasal 160 ayat (3) itu menyatakan “Amnesti hanya dapat diberikan dengan undang-undang federal ataupun, atas kuasa undang-undang federal, oleh Presiden sesudah meminta nasehat dari Mahkamah Agung”.
Pengaturan mengenai amnesti di dalam Pasal 160 ayat (3) Konstitusi RIS itu menunjukkan bahwa kewenangan memberikan amnesti adalah kewenangan Presiden sebagai Kepala Negara, karena Konstitusi RI menganut sistem pemerintahan parlementer. Dalam praktik sistem pemerintahan parlementer, Presiden tidak dapat mengambil inisiatif apapun dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan melainkan “atas nasehat Perdana Menteri”. Karena itu inisiatif pemberian amnesti memang harus didahului oleh “nasehat” yang sebenarnya berisi usulan dari Perdana Menteri kepada Presiden. Dalam melaksanakan pemberian amnesti itu Presiden harus meminta
nasehat Mahkamah Agung. Nasehat Mahkamah Agung itu wajib diperhatikan, namun tidak mengikat Presiden.
Selain harus meminta nasehat Mahkamah Agung, ketentuan Pasal 160 Konstitusi RIS itu menegaskan bahwa pemberian amnesti “hanya dapat diberikan dengan undang-undang federal”. Artinya Presiden wajib mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR untuk memberikan amnesti baik kepada seseorang maupun kepada sekelompok orang yang terlibat dalam tindak pidana. Namun pada sisi lain, amanesti juga dapat diberikan Presiden “atas kuasa undang-undang”. Ini mengandung arti bahwa negara harus mempunyai undang-undang organik yang mengatur tentang amnesti. Dengan pengaturan di dalam undang-undang amsnesti itulah Presiden dapat menjalankan kewenangannya memberikan amnesti dan abolisi. Karena Konstitusi RIS berlaku sangat singkat (27 Desember 1949-17 Agustus 1950), maka Presiden RIS tidak pernah memberikan amnesti kepada siapapun. Undang-Undang tentang amnesti sebagaimana diperintahkan oleh Pasal 160 ayat (3) juga tidak pernah lahir sampai bubarnya RIS tanggal 17 Agustus 1950. UUD Sementara RI Tahun 1950 yang menggantikan Konstitusi RIS memberikan pengaturan yang sama tentang amnesti dan abolisi di dalam Konstitusi RIS. Pasal 107 UUDS 1950 menyatakan bahwa “Amnesti dan abolisi hanya dapat diberikan dengan undang-undang ataupun atas kuasa undang-undang, oleh Presiden sesudah meminta nasehat dari Mahkamah Agung”.
Dalam konteks pelaksanaan Pasal 107 UUDS 1950 itulah lahir Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 tentang Amnesti dan Abolisi yang sekarang menjadi rujukan — dengan segala macam polemik yang menyertainya — tiap kali undang-undang itu digunakan sebagai dasar pemberian amnesti dan abolisi oleh Presiden. Undang-Undang Darurat, menurut UUDS 1950, adalah undang-undang yang dibentuk oleh Presiden dalam keadaan genting atau “dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa” menurut istilah UUD 1945 untuk mengatasi suatu keadaan genting dan mendesak, sementara terdapat kevakuman hukum yang mengatur masalah tersebut. Jadi, undang-undang darurat dalam UUDS 1950 itu sama dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dalam UUD 1945, yang memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat yang akan memutuskan apakah akan menerimanya untuk disahkan menjadi undang-undang, atau akan menolaknya, sehingga undang-undang darurat atau Perpu itu harus dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi. Undang-Undang Darurat No 11 Tahun 1954 itu baru disahkan oleh DPR pada tahun 1961 dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1961 tentang Penetapan Semua Undang-Undang Darurat dan Semua Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Menjadi Undang-Undang. Dengan demikian undang-undang darurat itu itu sebenarnya sudah kehilangan sifat daruratnya dan berlaku sebagai undang-undang biasa.
Dilihat dari materi muatannya, Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 memang sejalan dengan materi pengaturan dalam Pasal
106 UUDS 1950 yang pada satu sisi berisi norma pengaturan tentang prosedur dan akibat hukum dari amnesti dan abolisi — karenanya bersifat regulatif — sementara pada sisi lain adalah pemberian amnesti dan abolisi kepada adressat atau subyek yang menerimanya, yakni “kepada semua orang yang sebelum tanggal 27 Desember 1949 telah melakukan suatu tindak pidana yang nyata akibat dari persengketaan politik antara Republik Indonesia (Yogyakarta) dan Kerajaan Belanda” yang dengan demikian berisi “beschikking” (penetapan) yang bersifat “einmalig” (sekali selesai dan berlaku untuk penetapan itu saja). Pasal 1 ayat menyatakan bahwa “Presiden, atas kepentingan negara, dapat memberikan amnesti dan abolisi kepada orang-orang yang telah melakukan suatu tindakan pidana. Presiden memberikan amnesti dan abolisi ini setelah mendapat nasihat tertulis dari Mahkamah Agung yang menyampaikan nasihat itu atas permintaan Menteri Kehakiman”. Sementara Pasal 4 menyatakan bahwa “Dengan pemberian amnesti dan abolisi semua akibat hukum pidana terhadap orang-orang yang dimaksud dalam pasal 1 dan pasal
2 dihapuskan. Dengan pemberian amnesti dan abolisi maka penuntutan terhadap orang-orang yang termaksud dalam pasal 1 dan 2 ditiadakan”.
Apakah dengan demikian Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 itu masih berlaku saat ini? Seperti telah saya katakan tadi, sepanjang undang-undang itu berisi norma pengaturan tentang amnesti dan abolisi, maka esensi dari pengaturan itu tetap berlaku berdasarkan ketentuan Aturan Peralihan UUD 1945 sebelum
amandemen, mengingat Undang-Undang Darurat itu disahkan menjadi undang-undang pada tahun 1961. Setelah amandemen UUD 1945, Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 itu sejauh mengenai norma pengaturannya juga masih tetap berlaku berdasarkan Pasal 1 Aturan Peralihan yang menyatakan “segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tetap berlaku selama belum diadakan yang baru menurut undang-undang dasar ini”. Sedangkan pasal-pasal yang berisi bechikking tentang subyek yang mendapatkan amnesti dan abolisi dengan sendirinya harus dianggap sudah selesai dilaksanakan dan hanya berlaku sekali saja atau einmalig untuk adressat itu saja, tidak untuk yang lain.12
Apakah ada hal-hal baru yang diatur secara berbeda dalam Undang-Undang Darurat No. 14 Tahun 1954 setelah berlakunya UUD 1945 setelah amandemen? Jawabannya ada, yakni amandemen terhadap Pasal 14 ayat 1 UUD 45 dengan sendirinya telah mengubah ketentuan Pasal 1 yang berisi kewajiban bagi Presiden untuk meminta nasehat secara tertulis kepada Mahkamah Agung menjadi meminta pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Perubahan formal terhadap keharusan meminta nasehat kepada Mahkamah Agung menjadi meminta pertimbangan kepada DPR memang belum pernah dilakukan terhadap Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954.
12 Pendapat saya ini berbeda dengan pendapat beberapa ahli hukum antara lain Rikiandi Sopian Maulana, Chrisdianto Eko Purnomo dkk dalam tulisan mereka “Urgensi Pembentukan Undang-Undang Grasi, Amnesti, Abolisi dan Rehabilitasi Dari Perspektif Kepastian Hukum” dalam Jurnal Diskresi, Vol. 3, Issue 1, Juni 2024 yang mengatakan bahwa Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 seluruhnya bersifat einmalig sehingga seharusnya dianggap tidak berlaku lagi, tetapi sampai sekarang belum dicabut.
Namun karena substansi pengaturan di dalam Pasal 1 UU Darurat itu telah diubah secara berbeda oleh Undang-Undang Dasar 1945 hasil amandemen yang kedudukannya lebih tinggi dari undang-undang, maka norma yang berisi keharusan meminta nasehat kepada Mahkamah Agung harus dikesampingkan. Pelaksanannya harus menyesuaikan dengan amandeman UUD 1945, yakni meminta pertimbangan kepada DPR. Apabila semua prosedur pemberian amnesti dan abolisi setelah amandemen UUD 1945 mengikuti apa yang saya uraikan ini, maka prosedur serta akibat hukum pemberian amnesti dan abolisi yang dilakukan oleh Presiden, termasuk pemberian amnesti dan abolisi terhadap Thomas Trikasih Lembong, Hasto Kristiyanto dan Yulianus Paonganan yang diberikan oleh Presiden Prabowo Subianto adalah sah dilihat dari sudut hukum tatanegara.13
Hadirin yang saya muliakan,
Seperti telah saya uraikan di awal kuliah ini, amnesti dan abolisi adalah tindakan Presiden di dalam bidang hukum tata negara yang pelaksanaanya termasuk ke dalam hukum administrasi negara yang bersifat bechikking dan eimalig, tetapi tindakan itu terkait dengan hukum pidana, karena dengan amnesti akibat hukum dari tindak pidana dihapuskan. Dengan pemberian abolisi maka penuntutan suatu
13 Lihat satemen saya di berbagai media antara lain Kompas 1 Agustus 2025 “Yusril tegaskan Abolisi dan Amnesti untuk Tom Lembong dan Hasto dilakukan Sesuai UUD 1945”. Tempo 1 Agustus 2025 “Menko Yusril: Pemberian Amnesti Hasto dan Abolisi Tom Lembong Sesuai Aturan”.
tindak pidana dihentikan. Karena implikasi amnesti dan abolisi terkait dengan hukum pidana, di mana Presiden seolah-olah melakukan intervensi terhadap suatu kewenangan penegak hukum — baik itu penyelidikan, penyidikan, penuntutan dan proses persidangan di pengadilan, putusan dan eksekusi putusan badan-badan peradilan yang seharusnya independen berdasarkan asas pemisahan atau pembagian kekuasaan — maka jika hal itu dianggap sebagai kewenangan prerogatif Presiden yang tidak dapat dipersoalkan oleh pihak atau lembaga manapun.
UUD 1945 yang awal, yang disahkan oleh PPKI tahun 1945 dan berlaku kembali dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 memang menegaskan prerogatif itu, yakni Presiden berwenang memberikan amnesti dan abolisi tanpa harus meminta nasehat atau pertimbangan dari lembaga manapun juga. Bahwa dalam prakteknya, Presiden kadangkala meminta pertimbangan kepada menteri atau kepala lembaga pemerintahan seperti Menteri Kehakiman, Jaksa Agung dan Kapolri serta Kepala Badan Nasional Penanggulangan Terorisme, hal itu harus dianggap sebagai permintaan bantuan Presiden kepada pembantu-pembantu atau bawahannya sendiri.14 Beda halnya dengan
14 Pada waktu menjabat sebagai Menteri Kehakiman dan HAM pada tahun 2002, Sekretaris Negara Bambang Kesowo pernah menyufrati saya meminta pertimbangan atas permohonan grasi yang diajukan seorang narapidana kepada Presiden Megawati. Saya jawab saya tidak berwenang memberikan pertimbangan karena Pasal 14 UUD 1945 menyatakan bahwa pertimbangan itu harus dimintakan kepada Mahkamah Agung. Beberapa hari kemudian Sesneg Bambang Kesowo mengatakan permintaan agar saya memberikan pertimbangan itu diminta langsung oleh Presiden Megawati. Presiden, kata Bambang Kesowo, bisa saja meminta pertimbangan kepada menteri sebagai pembantunya.
Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 yang mewajibkan Presiden sebelum memberikan amnesti dan abolisi harus meminta nasehat Mahkamah Agung sebagai organ negara di bidang yudikatif. Beda pula dengan pengaturan UUD 1945 setelah amendemen, sebelum memberikan amnesti dan abolisi Presiden harus meminta pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat sebagai organ negara di bidang legislatif.
Konstruksi Pasal 160 ayat (3) Konstitusi RIS dan Pasal 106 UUDS 1950 adalah konstruksi berpikir secara hukum, ketika kedua UUD itu merumuskan pemberian amnesti dan abolisi harus dilakukan dengan lebih dahulu meminta nasehat dari Mahkamah Agung. Mahkamah Agung adalah penyelenggara tertinggi negara dalam melaksanakan kekuasaan kehakiman yang tidak dapat diintervensi oleh lembaga manapun juga. Para hakim agung pada jurist yang memiliki latar belakang ilmu dan pengalaman di bidang hukum. Oleh karena amnesti dan abolisi terkait dengan proses peradilan pidana, putusan pengadilan dan eksekusi putusan peradilan pidana, maka nasehat yang harus diberikan kepada Presiden adalah nasehat hukum dari para jurist. Konstruksi berpikir ini berbeda dengan para perumus UUD 1945 ketika diamandemen (1999-2003). Permintaan pertimbangan terhadap rencana Presiden untuk amnesti dan abolisi justru bukan dimintakan kepada Mahkamah Agung, tetapi kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Sementara Pasal 22E UUD 1945 hasil amandemen telah menegaskan bahwa seluruh anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum. Tidak ada pihak lain manapun juga yang berhak
untuk ikut pemilihan umum untuk mengisi keanggotaan DPR kecuali partai politik.
Karena itu, pertimbangan DPR bukanlah pertimbangan para jurist melainkan pertimbangan para politikus. Dengan demikian telah terjadi pergeseran dalam konstruksi berpikir pada organ negara yang mana Presiden harus meminta pertimbangan, dari organ yudikatif menjadi organ legislatif. Para anggota MPR hasil Pemilu 1999 yang mengamandemen UUD 1945 lebih cenderung melihat pemberian amnesti dan abolisi lebih banyak terkait dengan latar belakang dan pertimbangan politik daripada pertimbangan hukum. Pemberian amnesti dan abolisi di dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 pun mengatakan bahwa pemberian amnesti dan abolisi dilakukan Presiden “untuk kepentingan negara”. Tafsir atas frasa ini oleh para anggota MPR hasil Pemilu 1999 dimaknai sebagai lebih banyak latar belakang politiknya daripada latar belakang hukum, meskipun pada hakikatnya amnesti dan abolisi adalah suatu tindakan hukum yang dilakukan Presiden berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar.
Hadirin yang saya muliakan,
Di bawah UUD 1945 yang berlaku antara tahun 1945-1949, Presiden Soekarno pernah memberikan amnesti kepada tokoh-tokoh yang terlibat dalam penculikan Perdana Menteri Sutan Sjahrir tanggal 27 Juni 1946, yang mengakibatkan Presiden Sukarno mengambil alih
kepemimpinan pemerintahan menjadi Presidensial kembali untuk sementara waktu sampai Sjahrir dibebaskan.15 Beberapa waktu kemudian, Presiden Sukarno memberikan amnesti kepada Tan Malaka, Achmad Soebardjo, Muhammad Yamin, Mayor Jenderal Sudarsono, Iwa Kusumasumantri dan Sukarni yang mendalangi penculikan Sjahrir.16 Nampaknya sepanjang data yang kami miliki, ini adalah satu-satunya amnesti yang pernah diberikan Presiden selama keberlakuan UUD 1945 periode yang pertama.17 Presiden sejalan dengan ketentuan Pasal 14 UUD 1945 tidak perlu meminta pertimbangan kepada lembaga apapun dalam memberikan amnesti itu. Pemberian amnesti dan abolisi tidak pernah dilakukan Soekarno sebagai Presiden RIS, walaupun hal itu menjadi kewenangan Presiden Pemerintah Federal RIS. Hal ini mungkin disebabkan singkatnya usia pemerintahan federal tersebut yang tidak sampai satu tahun lamanya. Mr. Asaat yang menjadi Pemangku Presiden Republik Indonesia di Yogyakarta sebagai salah satu negara bagian RIS yang tetap menggunakan UUD 1945, juga tidak pernah memberikan amnesti dan abolisi sepanjang jabatannya.
15 Tentang penculikan ini lihat Osman Raliby. Dokumenta Hitorica Jilid I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952 hal. 323 -345.
16 Ibid.Pemberian amnesti kepada Tan Malaka, Muhammad Yamin dkk juga dikemukakan dalam naskah Kesimpulan seminar IKADIN “Politik Hukum Amnesti dan Abolisi Dari Sudut Hukum Pidana dan Hukum Internasioal”, teks tanpa tahun, tanpa penerbitan.
17 Amnesti selanjutnya sebagaimana disebutkan dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 juga mencakup berbagai tindak pidana yang terjadi akibat pertikaian antara Republik Indonesia dengan ibu kota Yogyakarta (1945-1949) dalam arti yang luas. Apakah peristiwa Revolusi Sosial di Sumatera Timur dan Surakarta yang berakaitan dengan penculikan dan pembunuhan keluarga Kesultanan Langkat dan penculikan terhadap keluarga Kasunanan Surakarta, termasuk pemberontakan PKI di Madiun (1948) termasuk kategori yang diberikan amnesti berdasarkan Undang-Undang Darurat No, 11 Tahun 1954 ini masih perlu didalami lagi dari sudut sejarah perang kemerdekaan.
Sementara di bawah UUDS 1950, sebagaimana telah saya kemukakan di awal kuliah ini, untuk pertama kalinya Presiden Sukarno membentuk Undang-Undang Darurat No 11 Tahun 1954 yang memberikan amnesti dan abolisi kepada “semua orang yang sebelum tanggal 27 Desember 1949 telah melakukan suatu tindak pidana yang nyata akibat dari persengketaan politik antara Republik Indonesia (Yogyakarta) dengan Kerajaan Belanda”. Tanggal 27 Desember 1949 adalah tanggal lahirnya Negara RIS yang mengakhiri pertikaian politik dan perang kemerdekaan antara RI dengan Kerajaan Belanda. Untuk memastikan apakah suatu tindak pidana termasuk kategori tersebut atau tidak dapat diminta nasehat kepada Mahkamah Agung. Mengingat sistem pemerintahan yang berlaku pada tahun 1954 itu adalah sistem parlementer, maka menurut kebiasaan pelaksanaan amnesti dan abolisi itu diserahkan kepada Menteri Kehakiman untuk menindaklanjutinya. Sepanjang sejarah berlakunya UUDS 1950, nampaknya inilah satu-satunya amnesti dan abolisi yang pernah diberikan oleh Presiden.
Setelah Dekrit Presiden yang memberlakukan kembali UUD 1945, Presiden Sukarno memberikan sejumlah amnesti dan abolisi, tidak lagi dalam bentuk undang-undang sebagaimana di bawah UUDS 1950, melainkan dalam bentuk Keputusan Presiden. Keharusan Presiden meminta nasehat Mahkamah Agung sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 tetap dilakukan. Namun Presiden juga meminta pertimbangan kepada berbagai instansi seperti Penguasa Perang Tertinggi dalam hal akan
memberikan amnesti kepada kelompok pemberontak. Presiden juga selalu meminta pertimbangan hukum kepada Menteri Kehakiman (Menteri Hukum dan HAM atau Menteri Hukum sekarang ini) dan Jaksa Agung.
Pada Tahun 1959 Presiden Sukarno menerbitkan Kepres No. 180 Tahun 1959 yang memberikan amnesti kepada “orang-orang yang tersangkut dengan pemberontakan Daud Bereuh di Aceh”. Keppres No. 303 Tahun 1959 memberikan amnesti dan abolisi kepada “orang-orang yang tersangkut dengan Pemberontakan DI/TII Kahar Muzakkar di Sulawesi Selatan dan Keppres No. 449 Tahun 1961 sekali lagi kepada orang-orang yang tersangkut dengan pemberontakan Daud Bereuh di Aceh, pemberontakan PRRI di Sumatera dan Permesta di Sulawesi, serta Pemberontakan Kartosuwirjo di Jawa Barat dan Jawa Tengah, pemberontakan Ibnu Hajar di Kalimantan Selatan dan Pemberontakan Republik Maluku Selatan (RMS). Semua pemberian amnesti dan abolisi yang diberikan Presiden Sukarno di bawah UUD 1945 adalah terkait dengan pemberontakan yang terjadi di berbagai daerah. Tujuannya adalah untuk memulihkan persatuan dan kesatuan bangsa yang dianggap terpecah belah dengan berbagai pemberontakan itu.18
18 Disarikan dari daftar pemberian amnesti yang pernah diberikan oleh Presiden Soekarno setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dalam “Perkembangan amnesti dan Abolisi Sepanjang Sejarah Ketatanegaraan di Indeonesia”, naskah tidak diterbitkan. Jakarta: Badan Pembinaan Hukum Nasionmal, 2022. Sujatmiko dan Willy Wibowo. “Kebijakan Pemberian Amnesti Bagi Tindak Pidana Non Politik di Era Presiden Joko Widodo”, makalah dalam Seminar Nasional Hukum, Kebijakan Publik, Hak Asasi Manusia dan Keadilan, Tahun 2022.
Pada masa awal Orde Baru, Penjabat Presiden Soeharto juga menerbitkan Keputusan Presiden No. 1 Tahun 1969 yang memberikan Amnesti dan Abolisi terhadap “orang-orang yang tersangkut di dalam Peristiwa Awon dan kawan-kawan, Peristiwa Mandacan dan kawan-kawan dan Peristiwa Wagete-Enaratoli di Irian Barat atau Papua sekarang ini. Pada Tahun 1977 melalui Keppres No. 63 Tahun 1977, Presiden Soeharto memberikan amnesti umum dan abolisi kepada para pengikut Gerakan Fretelin di Timor Timur. Di awal Era Reformasi, Presiden BJ Habibie menerbitkan Keppres No. 80 Tahun 1998 yang memberikan amnesti kepada beberapa tokoh oposisi Dr. Muchtar Pakpahan dan Dr. Ir. Sri Bintang Pamungkas yang terlibat dalam pertikaian politik dengan Pemerintah Orde Baru, demi untuk kepentingan penyelenggaraan pemerintahan, penegakan hak asasi manusia serta memelihara kesatuan dan persatuan bangsa. Keppres No. 82 Tahun 1998 memberikan amnesti pula kepada Nuku Sulaiman, Dr. Karlina Leksono Supellin dan kawan-kawan yang semuanya adalah opposan pemerintah Orde Baru. Keputusan-keputusan berikutnya diberikan antara lain kepada tokoh-tokoh Timor Timur, dan tokoh-tokoh Gerakan Islam antara lain Abdul Qadir Djaelani, Ir. H.M. Sanusi dan A.M. Fatwa. Pada tahun 1999 amnesti juga diberikan kepada Dita Indah Sari dan tokoh Timor Timur Xanana Gusmao.
Pada era pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid juga telah diterbitkan Kepres No. 158, 159 dan 160 Tahun 1999 yang memberikan amnesti kepada tokoh-tokoh yang berseberangan dengan Pemerintah Orde Baru, antara lain kepada Suroso, Budiman Sudjatmiko, Sawito
Kartowibowo, Siradjudin alias Pak De dan ratusan nama lainnya. Pelaksanaan pemberian amnesti dan abolisi dan penyusunan nama-nama mereka yang akan diberi amnesti dan abolisi waktu itu saya lakukan sebagai Menteri Kehakiman. Saya teringat ketika itu saya datang ke Lembaga Pemasyarakatan Cipinang untuk membuka sel penjara yang dihuni Budiman Sudjatmiko, tokoh Partai Rakyat Demokratik (PRD). Siradjuddin alias Pak De juga saya bebaskan dari Cipinang. Pak De sebenarnya dipidana dalam kasus pembunuhan wanita yang tidak ada hubungannya dengan politik, tetapi kasusnya menjadi kontroversial karena dikait-kaitkan dengan keluarga penguasa di masa Orde Baru.
Pada tahun 2005, di masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, Presiden memberikan amnesti umum dan abolisi kepada setiap orang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka (GAM) yang menyatakan diri menyerah dari melakukan perlawanan kepada Pemerintah RI dan menyatakan kesetian kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia. Amnesti dan abolisi ini diberikan dalam rangka rekonsiliasi nasional dan memupuk persatuan dan kesatuan bangsa pasca ditandatanganinya Memorandum of Understanding (MOU) antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Gerakan aceh Merdeka di Helsinki, Findlandia.19
Draf Keputusan Presiden tentang pemberian amnesti dan abolisi kepada kelompok GAM yang dituangkan dalam Keputusan Presiden No. 22 Tahun 2005 tanggal 30 Agustus 2005 itu saya rumuskan dan saya ketik sendiri dengan penuh kehati-hatian dalam kedudukan saya sebagai Menteri Sekretaris Negara. DPR juga telah memberikan pertimbangan atas rencana pemberian amnesti dan abolisi itu. Diktum Keputusan pemberian amnesti dan abolisi ini tergolong rinci dibandingkan dengan Keputusan Presiden tentang amnesti dan abolisi yang pernah ada sebelumnya. Secara tegas disebutkan bahwa Amnesti Umum dan Abolisi yang diberikan kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka di dalam maupun di luar negeri yang: (a) belum atau sedang menyerahkan diri kepada yang berwajib.
(b) sedang atau telah selesai menjalani pembinaan oleh yang berwajib, (c) sedang diperiksa atau ditahan, atau pemeriksaan di depan pengadilan. (d) telah dijatuhi pidana. Baik yang belum maupun yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, atau (e) sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam lembaga pemasyarakatan.
Ternyata, Keppres No. 22 Tahun 2005 ini untuk pertama kalinya dalam sejarah memberikan rehabilitasi kepada semua orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka dengan kata-kata dalam angka 3: “Dengan pemberian amnesti umum dan abolisi, maka hak sosial, politik, ekonomi dan hak lainnya dari setiap orang sebagaimana dimaksud dalam DIKTUM PERTAMA dipulihkan”. Selain itu, pemberian amnesti dan abolisi kepada kelompok GAM ini juga tunduk kepada syarat, yakni Keputusan itu tidak berlaku kepada mereka yang terlibat
dalam GAM dengan menggunakan senjata setelah tanggal Keputusan pemberian amnesti dan abolisi ini. Kemudian dalam Diktum Kelima dinyatakan “Pemberian amnesti umum dan abolisi gugur apabila orang yang terlibat dalam GAM tersebut “melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerintah Republik Indonesia setelah tanggal berlakunya Keputusan Presiden ini”.
Setelah ditandatangani Presiden SBY pada hari itu juga, tanggal 30 Agustus 2005, saya mengundangkan Keputusan Presiden tentang Amnesti dan Abolisi itu dalam Lembaran Negara dan mengumumkannya kepada publik di Istana Negara.20 MOU Helsinki, pemberian amnesti dan abolisi serta penyelesaian pembahasan RUU tentang Pemerintahan Aceh dengan DPR yang ketika itu saya lakukan bersama dengan Menteri Dalam Negeri Mohammad Ma’ruf mewakili Presiden, adalah babak baru dalam sejarah penyelesaian konflik di Aceh yang telah berlangsung sejak tahun 1950.21 Namun sepanjang sejarah amnesti dan abolisi di negara kita, seperti yang telah saya katakan tadi adalah amnesti dan abolisi terhadap kelompok Gerakan Aceh Merdeka ini adalah satu-satunya amnesti dan abolisi yang mencantumkan syarat, yakni apabila mereka yang diberi amnesti dan abolisi kembali melakukan perlawanan bersenjata terhadap Negara
20 Teks lengkap Amnesti dan Abolisi terhadap GAM ini lihat lampiran dalam Kuliah Umum ini.
21 Lihat Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh yang berisi banyak kompromi di dalamnya. Selain mengartikulasikan prinsip negara kesatuan yang dianut oleh UUD 1945, Aceh ditegaskan Kembali sebagai daerah otonomi khusus dengan berbagai konsesi yang menampung kesepakatan dalam MOU Helsinki, penerapan syari’at Islam dan bagi hasil migas antara Aceh dan Pemerintah Pusat.
Kesatuan RI, maka amnesti dan abolisi itu gugur demi hukum. Selanjutnya aparat penegak hukum RI berwenang untuk mengambil langkah-langkah penegakan hukum terhadap mereka. Alhamdulilah sejak diberikannya amnesti dan abolisi tahun 2005 itu, sampai hari ini setelah berlalu genap dua puluh tahun, tidak ada mantan anggota GAM yang kembali mengangkat senjata untuk memisahkan Aceh dari Negara Kesatuan RI. Di Aceh beberapa hari yang lalu, di bawah kepemimpinan Gubernur Muzakkir Manaf, telah diadakan Peringatan Hari Damai Aceh untuk memperingati dua puluh tahun penanda-tanganan MOU Helsinki.
Kesemua amnesti dan abolisi yang dipraktekkan sejak awal kemerdekaan sampai dengan era Reformasi sebagaimana diuraikan di atas, seluruhnya terkait dengan tindak pidana politik, baik pemberontakan, Gerakan perlawanan, oposisi politik dan subversi. Amnesti dan abolisi diberikan oleh Presiden sebagaimana dikemukakan dalam Undang-Undang Darurat No. 11 Tahun 1954 dilakukan untuk “kepentingan negara”. Apakah mungkin amnesti dan abolisi yang diterbitkan terkait dengan hal-hal lain yang dikaitkan dengan pribadi atau subyek pelaku tindak pidana yang diberikan amnesti dan abolisi? Perkembangan baru mengenai hal ini terjadi pada masa pemerintahan Presiden Joko Widodo (2014-2024) dan Presiden Prabowo Subianto (2024–). Presiden Joko Widodo memberikan amnesti terhadap pelaku tindak pidana yang melanggar Pasal 27 ayat (1) Undang-Undang No. 11 Tahun 2008 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 19 Tahun 2016 tentang Transaksi
Elektronik yang melibatkan dua terpidana secara terpisah yakni terpidana Baiq Nuril, guru SMA di Nusa Tenggara Barat dan Saiful Mahdi, dosen Universitas Syiah Kuala di Banda Aceh.
Baiq Nuril dipidana karena menyebarkan percakapan rekaman telepon antara dirinya dengan Kepala SMA Negari 7 Mataram terkait peristiwa pelecehan seksual atas dirinya yang dilakukan atasannya. Karena peristiwa pelecehan seksual itu tidak kunjung mendapat penyelesaian sebagaimana diinginkan Baiq Nuril, maka dia dengan sengaja menyebarkan percakapan telepon dengan atasannya itu kepada publik. Kepala Sekolah melaporkan penyebaran rekaman itu kepada polisi. Baiq Nuril akhirnya diputus bersalah oleh Pengadilan Mataram karena melanggar Undang-Undang ITE dan dipidana dengan enam bulan penjara dan denda Rp. 500 juta. Perkara ini berlanjut sampai ke Tingkat PK di Mahkamah Agung. Permohonan PK Nuril ditolak Mahkamah Agung. Dengan demikian putusan Pengadilan Mataram mempunyai kekuatan hukum tetap.22 Penolakan PK oleh Mahkamah Agung itu mendapat kecaman yang luas dari publik yang menilai sebagai putusan yang tidak adil. Baiq Nuril sebenarnya adalah korban dalam kasus pelecehan seksual yang seharusnya diberi perlindungan hukum. Tetapi masalahnya beralih menjadi tidak pidana pelanggaran Undang-Undang ITE sehingga penilaian publik menganggap Nuril bukannya mendapat keadilan, malah sebaliknya
22 Isneni Fadhillah “Kajian Hukum Pemberian Amnesti Presiden Nomor R28/Pres/7/2019 Terhadap Terpidana Atas Putusan Kasasi Nomor 574K/Pid.Sus/2018 Yang Berkekuatan Hukum Tetap” dalam Jurnal Ilmiah Mahasiswa Hukum Vol. 2 Nomor 1 Januari 2022, hal 1-13.
dipidana penjara dan denda. Akibat kontroversi ini, Presiden Joko Widodo memberikan amnesti kepada Baiq Nuril pada tanggal 29 Juli 2019. Kasus pelanggaran UU ITE yang dilakukan oleh Saiful Mahdi, dosen Universitas Syiah Kuala yang menyebarluaskan kasus mal praktek administrasi di kampusnya dan dipidana oleh Pengadilan Negeri Banda Aceh, juga mendapatkan amnesti dari Presiden Joko Widodo pada tanggal 12 Oktober 2021. Amnesti yang diberikan kepada Baiq Nuril dan Syaiful Mahdi, kedua-duanya dilakukan setelah Presiden menerima pertimbangan DPR yang menyetujui rencangan amnesti itu.
Amnesti dan abolisi yang dianggap tidak terkait langsung dengan politik tetapi dianggap berkaitan dengan kepentingan negara juga diberikan oleh Presiden Prabowo Subianto kepada Dr. Hasto Kristiyanto yang mendapatkan amnesti, sementara Thomas Lembong mendapatkan abolisi, kendatipun kedua orang tersebut didakwa ke Pengadilan Tipikor berdasarkan UU Tindak Pidana Korupsi. Pemberian amnesti itu telah mendapatkan pertimbangan DPR. Pemberian amnesti dan abolisi kepada Sekjen PDIP itu menurut Menteri Hukum Supratman Andi Agtas dilakukan karena “kepentingan bangsa dan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Dalam kasus Lembong, “unsur kesalahan tidak terpenuhi, niat jahat (mens rea) juga tidak ada, kata Menteri Hukum Supratman. Sedangkan kasus Hasto “motifnya politik meskipun kasus hukumnya ada”, sehingga cukup alasan untuk memberikan amnesti dan abolisi terhadap kedua orang yang sedang proses banding ke pengadilan tinggi itu. Selain amnesti
untuk Hasto dan Paonganan serta abolisi kepada Thomas Lembong, Presiden Prabowo juga memberikan amnesti kepada 1178 narapidana dari berbagai latar belakang tindak pidana karena alasan kemanusiaan.
Apakah pemberian amnesti dan abolisi kepada Hasto Kristiyanto dan Thomas Lembong dalam kasus tindak pidana korupsi itu adalah semata-mata pertimbangan kepada pribadi-pribadi yang bersangkutan tanpa ada unsur kepentingan negaranya? Sebagian pengamat dan aktivis anti korupsi berpendapat demikian. Dari sisi Pemerintah dan DPR, sebagaimana dikemukakan Menteri Hukum Supratman Andi Agtas dan Wakil Ketua DPR Susfi Dacso Acmad, unsur kepentingan negaranya tetap ada dan dikedepankan. Presiden melihat ada motif politik dibalik langkah hukum yang dilakukan terhadap Hasto Kristiyanto. Presiden menilai bahwa langkah hukum terhadap siapapun, apalagi terhadap delik korupsi, haruslah steril dari motif politik aparat penegak hukum. Ini adalah bagian dari keinginan Presiden Subianto yang bertekad untuk memerangi korupsi, tetapi tetap berkeinginan agar penegakan hukum di bidang tipikor harus dilakukan secara obyektif dan bebas dari motif politik apapun juga.
Demikian pula dalam amnesti terhadap Lembong, Presiden, sebagaimana dikemukakan Menteri Hukum Supratman menilai praktek peradilan yang tidak berjalan secara adil dan fair, sehingga Presiden memutuskan untuk menghentikan kasus itu melalui amnesti. Apa yang dilakukan oleh Presiden Prabowo dalam kasus
Hasto dan Lembong ini dapat dianggap sebagai langkah koreksi Presiden terhadap proses penegakan hukum yang sedang berjalan. Langkah itu penting sebagai bagian dari upaya untuk menegakkan supremasi hukum di negara kita ini.23 Dari perkembangan mutakhir ini, kita dapat menyimpulkan bahwa pengertian “kepentingan negara” sebagaimana dikemukakan dalam Undang-Undang No. 11 Tahun 1954 sebagai dasar diterbitkannya amnesti tidaklah sebatas hubungannya dengan kasus-kasus politik seperti pemberontakan, pidana politik terkait dengan perbedaan pendapat dengan penguasa yang ditujukan kepada kelompok maupun perorangan, tetapi juga terkait dengan citra negara dalam menegakkan hukum, keadilan yang terabaikan, kemanusiaan dan hak asasi manusia
Hadirin yang saya muliakan,
Demikian kuliah umum yang dapat saya sampaikan. Semoga apa yang saya sampaikan ini dapat menambah pemahaman kita terhadap amnesti dan abolisi sebagai obyek kajian dalam hukum tata negara. Atas segala kekurangan dalam penyampaian kuliah ini saya mohon maaf. Segala yang benar datang dari Tuhan Yang Maha Mengetahui.
23 “Hasto Mendapat Amnesti, Tom Lembong Memperoleh Abolisi”, Kompas 31 Juli 2025; “Menko Supratman: Pemberian Abolisi Tom Lembong Demi Keadilan dan Rekonsiliasi”, Kumparan 12 Agustus 2025. “Menkum: Saya Yang Usul Abolisi Tom Lembong dan Amnesti Hasto ke Prabowo” Kompas, 31 Juli 2025. Menkum Supratman juga melakukan komunikasi telepon sehubungan rencana amnesti dan abolisi terhadap kedua orang ini usai pembahasan dengan DPR akhir Juli 2025.
Segala kesalahan datang dari saya sendiri sebagai makhluk yang penuh kekurangan dan kelemahan.
Wallahu ‘alam bissawwab. Wassalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
KEPUTUSAN PRESIDEN REPUBUK INDO ESIA NOMOR 22 TAHUN 2005
TENTANG
PEMBERlAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBi\ T DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,
Mcnimbang a. bahwa dalam rangka mewujudlkan rekonsiliasi nasional guna mcmperkokoh kcsatuan bangsa, pcrlindungan, pcmenuhan, clan pemajuan b.ak asasi ma11usia serta untuk mengakhiri konflik
secara permanen, perlu menciptakan sua.sana damai secaril
menye]uruh di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dal.am kernngka Negara Kesatuan Republik Indonesia. berdasarLm Pancasila clan Undang-Undang Dasar cgara Rcpublik Indonesia Tahun 1945;
b. bahwa untuk pcrccpatan usaha rchabilitasi clan rckonsilim,i wilayah dan kehidupan masyarakat di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam akibat bencana alam gempa bumi dan tsunami, perlu
kctcrlibatan dan kcikutscrtaan sclmuh potcnsi kckuatan bangs.a;
c. bahwa berdasarkan pertimbangan terscbut da1am humf a dan huruf b, clan untuk mcluksanakan Nota Kcscpahaman antara Pemerintah Republik I ndoncsia dan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia tanggal 15 Agustus 2005, pcrlu mcnetapkan Kcputusan Prcsidcn tcntang Pcrnberian Arm1esli Umum dan Abolisi lerbadap setiap orang yang terlibat dalam Gcrakan Acch Mcrdcka;
Mengingat : Pasal 4 ayat (]) dan Pasal 14 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
Mcmpcrhatikan …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-2-
Memperhatikan : Pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai.mana tertuang dalarn Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 09/PIMPILl2005-2006 tentang Pertirnbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Indones.ia untuk Pemberian Amnesti dan Abolisi kepada semua
orang yang tcrlibat da!am kcgiatan Gcrakan Acch Mcrdcka
(GAM);
MEMUTUSKAN:
Menetapkan
PERTAMA
KEDUA
KEPUTUSAN PRESIDEN TENTANG PEMBERIAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBAT DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA.
Memberikan Amnesti Umum dan Abolisi kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka, baik yang berada di dalam negeri maupun di luar.negeri, yang :
- bclum atau tclah mcnycrahkan di1i kcpada yang bcrwajib;
- sedang atau tclah seles.ai menjalani pernbinaan oleh yang
bcrwa_jib;
- sedang diperiksa aiau ditahan dalam proses penyelidikan,
pcnyidikun, atau pc1m:riksaan di dcpan sidang pcngadilan;
- telah dijatuhi pidana, baik yang belum maupun yang telah
rncmpunyai kckuatan hukum 1ctap; atau
- sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam Lembaga
Pemasyarakatan.
: (l) Dcngan pcmbcrian amncsti umum, maka scmua akibat lrnkum pidana terhadap setiap orang sebagaimana dirnaksud pada DlKTUM PERTAMA dihapuskan.
(2) Dengan pemberian abolisi, maka penuntutan terhadap setiap orang scbagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA ditiadakan,
(3) Dengan.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-J –
(3)Dengan pemberian amnesti umum clan abolisi, rnaka hak sosial, politik, ekonomi se11a bak laiunya dari setiap orang sebagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA dipulihkan.
KETIGA
KEEMPAT
KELIMA
KEENAM
KETUTTJH
Sctiap orang yang mcndapat amncsti umum clan abolisi yang relah kehilangan kewarganegaran Republik Indonesia dan berstatus warga negarn asing atau tidak mempunyai kewarganegaraan, berhak untuk mernperoleh kembal i kewarganegarnan Republik Indonesia, apabila dalam jangka waktu 6 (cnam) bulan scjak bcrlakunya Kcputusan Pn:sidcn ini menanggalkan kewarganegaraan asingnya atau menanggalkan status tanpa kc\vargancgarmmnya dan mcmilih warga ncgara Indonesia, setia menyatakan kesetiaan kepada Negara Kesanian Republik Indonesia, Paneasila, dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 di hadapan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia atall pejabat lain yang ditunjuknya.
Kcputusan Prcsidcn ini tidak bcrlaku bagi sctiap orang yang :
- melakukan tindak pidana yang tidak ada hubungan sebab ak.ibat atau lidak terkait langsung dengan Gerakan Aceh Merdeka; atau
- terllbat dalam Gerakan Aceh Mer<leka dengan mengguaakan senjata setelah tanggal bcrlakunya Keputu:-.an Presiden ini.
Pembcrian amncsti umum dan abolisi gugur apabila orang sebagaimana dimaksud pada D.IKTUM PERTAMA melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerinlah Republik Indonesia sctclah tanggal bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini,
Menteri Ilukum dan Bak. Asasi Manusia berkoordinasi dengan instans.i yang tcrkait mclakukan pcndataan dan mclakukan kegiatan administrasi lainnya bagi pelaksanaan pemberian amnesti umum dan abolisi.
Keputusan Prcs.idcn ini mulai bcrlaku pada tanggal ditctapkan.
Agar: …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-4-
Agar setiap orang rnengetahuinya, memerintahkan pengundangan Keputusan Presiden ini dengan penempatannya dalarn LeDlbaran Negara Republik Indonesia.
Ditetapkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
PRESIOEN REPUBLIK INOONESJA,
ttd.
DR. fl. SUSILO BAMBA NG YUDHOYONO
Diundangkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
MENTER! SEKRETARIS EGA RA,
ttd.
YUSRIL IHZA MAHENDRA
LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2005 NOMOR 76
Salinan sesuai dengan aslinya Deputi Menteri Sekretaris Ka.biaet Bidang Perundang-undangan,
ttd Abdul Wahid
Riwayat Hidup Singkat
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra lahir di Belitung, 5 Februari 1956. Menempuh pendidikan S1 pada Fakultas Hukum UI Jurusan Hukum Tata Negara dan Fakultas Sastra UI Jurusan Filsafat. Melanjutkan pendidikan S2 pada Program Pascasarjana UI Jurusan Hukum dan Ilmu Pengetahuan Islam serta Department of Philosophy, Graduate School of Humanities and Social Sciences, University of The Punjab, Lahore, Pakistan, serta S3 pada Institute of Post Graduate Studies, Universiti Sains Malaysia, Penang, Malaysia.
Menempuh karier sebagai dosen hingga Guru Besar Hukum Tata Negara, Filsafat Hukum dan Teori Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Menjadi Asisten Menteri Sekretaris Negara RI (1994-1999), Anggota DPR/MPR, Menteri Hukum dan Perundang-Undangan (1999-2001), Menteri Kehakiman dan HAM (2001-2004) dan Menteri Sekretaris Negara (2004-2007), serta beberapa kali menjabat sebagai Menteri Luar Negeri dan Menteri Pertahanan Ad Interim. Menjadi Komisaris Pemerintah Pertamina (1999-2004) dan President Asian African Legal Consultative Organization berkedudukan di New Delhi, India (2002-2004). Kini menjabat sebagai Menteri Koordinator Bidang Hukum, Hak Asasi Manusia, Imigrasi, dan Pemasyarakatan Republik Indonesia (2024–sekarang)
Atas jasa dan pengabdiannya kepada bangsa dan negara, Presiden RI telah menganugrahi dua Bintang Kehormatan kepada Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, yakni Bintang Bhayangkara Utama (2002) dan Bintang Mahaputra Adipradana (2015).
AMNESTY AND ABOLITION IN CONSTITUTIONAL HISTORY OF THE REPUBLIC OF INDONESIA
Public Lecture
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Professor of Constitutional Law Faculty of Law, University of Indonesia
Coordinating Minister for Law, Human Rights, Immigration, and Corrections
Republic of Indonesia
At the Opening of the First Semester Academic Year 2025/2026
August 25, 2025
In the Name of Allah, the Most Gracious, the Most Merciful Peace be upon you, and the mercy and blessings of Allah
The Honorable Minister of Higher Education, Science and Technology, The Honorable Rector of the University of Indonesia,
The Honorable Dean of the Faculty of Law, University of Indonesia, and all members of the academic community of the Faculty of Law, University of Indonesia,
Distinguished guests, ladies and gentlemen,
First and foremost, I would like to express my deepest gratitude and highest appreciation to the Dean of the Faculty of Law, University of Indonesia, who today has granted me the opportunity to deliver a public lecture as the opening of the academic semester for the 2025/2026 academic year.
I have deliberately chosen the theme of this public lecture to relate to amnesty and abolition in the constitutional history of the Republic of Indonesia from the time of independence until today. I consider this theme important not only because recently President Prabowo Subianto granted amnesty and abolition to convicts and those undergoing criminal proceedings—including several public figures of great interest, namely Dr. Thomas Trikasih Lembong, Dr. Hasto Kristiyanto, and Dr. Yulianus Paonganan alias Ongen, on August 1, 2025.
The first two names are related to corruption offenses, while the third concerns a criminal act under Law No. 11 of 2008 as amended by Law No. 19 of 2016 concerning Electronic Information and Transactions (ITE). In addition to becoming trending topics on social and online media, the issue of amnesty and abolition is indeed an interesting subject for academic examination, in order to broaden and deepen our understanding of legal science.
Amnesty and Abolition are two terms in the field of constitutional law, yet directly related to criminal law. Amnesty and Abolition are two authorities often referred to as rights or prerogative powers vested in a President.24 At times, both are also referred to as extraordinary powers vested in a Head of State—whether called an emperor, king, sultan, president, or by any other title—in granting pardon, annulment, or termination of a legal process and/or the removal of legal consequences arising from a criminal act committed by an individual or a group of individuals.
Through the authority to grant amnesty and abolition, the President may nullify all criminal legal consequences of a crime committed by the perpetrator(s). This applies to crimes not yet investigated, prosecuted, or tried; crimes already in process but not yet decided with permanent legal force; as well as crimes for which a final and binding verdict has already been imposed. Conversely,
24 The full text of the Amnesty and Abolition granted to GAM can be found in the appendix to this Public Lecture.
through abolition, the President has the authority to terminate investigation, prosecution, and indictment of a crime committed, including halting the continuation of an ongoing prosecution or trial that has not yet obtained permanent legal force by judicial bodies.
In legal history, the term amnesty derives from the Greek word “amnesia,” meaning “to forget,” and is a legal term that has been practiced for more than 2,500 years.25 Pharaoh (Ramses II) of Egypt is often cited as a king who once declared a mass pardon for his enemies after winning a war, in order to establish political reconciliation and peace. In Islamic history, Prophet Muhammad (peace be upon him) announced a general pardon for all the military forces and residents of Mecca after their unconditional surrender in the event of the ‘Conquest of Mecca’ (Futuh Makkah). The siege of Mecca, which ended with its conquest, took place because the non-aggression pact in the Treaty of Hudaybiyyah had been violated by the Meccan forces, who committed acts such as killing and mistreating civilians from Medina who peacefully entered the city—individuals who, under the treaty, should have been guaranteed safety. After being besieged overnight by ten thousand troops from Medina, Abu Sufyan, the military leader of Mecca, raised a white flag over the Ka‘bah, signifying their unconditional surrender. This event occurred on
25 See Law No. 11 of 2006 on the Governance of Aceh, which contains many
compromises. In addition to reaffirming the principle of the unitary state as enshrined in the 1945 Constitution, Aceh was once again confirmed as a region with special
autonomy, with various concessions incorporating the agreements made in the Helsinki MoU, including the implementation of Islamic sharia and the sharing of oil and gas revenues between Aceh and the Central Government.
January 1, 610 CE, or on the 20th of Ramadan in the 20th year of Hijrah.26
With that surrender, Prophet Muhammad (peace be upon him) declared a general amnesty and named the day of conquest as yaumul marhamah (a day of compassion). He instructed the Medinan forces not to carry out any retaliation against the Meccan military and population who had previously persecuted and killed the people of Medina. The Prophet stated that the Meccan military’s surrender without violence demonstrated that truth, in essence, would ultimately prevail over falsehood, even without the use of force. He then quoted the Qur’an: “Ja al-haqq wa zahaqal bathil, innal bathila kana zahuqa” (Surah Al-Isra, verse 81), meaning: “Truth has come, and falsehood has vanished; indeed, falsehood is bound to vanish.”27 The Prophet further said, as narrated by al-Tabrani: “Whoever forgives when he has the power to retaliate, Allah will forgive all his sins on the Day of Judgment.”28
How, then, has amnesty and abolition been regulated and practiced in the constitutional history of the Republic of Indonesia? When our founding fathers drafted the Constitution of the Republic of Indonesia—later known as the 1945 Constitution—the discussion
26 A deeper study can be found in Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam, Johns Hopkins Press, 1956. The Treaty of Hudaybiyyah was signed by Prophet Muhammad as Head of State of Medina with Abu Sufyan, leader of the Meccan community, in 628 CE or 6 Hijri.
27 The Qur’an, Surah al-Isra, verse 81.
28 Authentic Hadith narrated by Thabrani.
regarding the President’s authority to grant clemency, amnesty, abolition, and rehabilitation, as stated in Article 14 of the 1945 Constitution, took place without significant debate.29 The 1945 Constitution, prior to the 1999–2003 amendments, in its explanatory notes distinguished the position of the President as Head of Government and the President as Head of State, even though both positions were vested in the same individual.30 It was different after October 16, 1945, when Indonesia’s system of government shifted from presidential to parliamentary, with the appointment of Sutan Sjahrir as Prime Minister of the Republic of Indonesia, who was responsible to the Central Indonesian National Committee (KNIP), which functioned as the People’s Representative Council. The explanatory notes of the 1945 Constitution emphasized that the President’s authority to grant clemency, amnesty, abolition, and rehabilitation was a “consequence of the President’s position as Head of State.”31
If indeed the authority to grant amnesty and abolition is an inherent power of the President in his capacity as Head of State, then
29 See the Minutes of the Meetings of the Investigating Committee for Preparatory Work for Indonesian Independence. Mimeographed manuscript from the collection of Prof. Osman Raliby [1963], which is a copy of the manuscript belonging to Prof. Mr. A.G. Pringgodigdo. The manuscript is kept in the collection of Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, Faculty of Law, University of Indonesia.
30 See the Article-by-Article Explanatory Notes on Article 14 of the 1945 Constitution prior to the 1999–2003 amendments, which abolished the Explanatory Notes of the 1945 Constitution originally enacted on 18 August 1945 and reinstated through the Presidential Decree of 5 July 1959.
31 On this change, see Osman Raliby, Documenta Historica, Vol. I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, p. [page number]; and Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif (The Shift of Executive Power). Jakarta: [publisher].
such authority may be considered an exclusive and extraordinary power vested in the President, free from interference by any other institution. A Presidential decision granting amnesty and abolition of this nature can also be classified as a prerogative power of the President, which, in my understanding, is the authority of the President to make decisions independently, without the need to seek advice, consult, or request consideration, let alone allow interference from others.
Prerogative power, as vested in the President, was described by U.S. President Thomas Jefferson (1743–1826) as a “power granted him directly by the constitution.” Accordingly, decisions stemming from the President’s prerogative authority are powers that cannot be contested, and indeed must be declared beyond the jurisdiction of administrative courts.
John Locke, in Two Treatises of Government, stated that prerogative is the power to act according to one’s own judgment (discretion) for the public good, without regard to existing laws, and sometimes even contrary to those laws. Locke emphasized that no existing law could possibly encompass all matters of state, given the immense dynamics of problems arising in governance. It would also be impossible to create laws that anticipate all issues that might emerge at any time in state administration. Therefore, prerogative power is necessary. For Locke, prerogative is a special and extraordinary power exercised for the common good, even in the
absence of legal provisions regulating it.32 Approximately eight centuries before John Locke, Al-Farabi (872–951 CE), known as the “second teacher” after Aristotle, affirmed that a head of state is authorized to make independent decisions based on his own judgment for the sake of the common good, provided they take into account the principles and objectives of sharia, which are aimed at creating welfare.33 A leader capable of doing so, according to Al-Farabi, is an intelligent ruler with profound thought—a philosopher-king.34
However, it is different with the amended 1945 Constitution, which has altered the text of Article 14 and eliminated its explanatory notes. With this amendment, the President’s authority to grant amnesty and abolition has become unclear—whether it is an authority exercised as Head of Government or as Head of State. Moreover, the independence of the President in granting amnesty and abolition has shifted, as the President is now required to seek consideration from the House of Representatives (DPR). Although the DPR’s consideration is not binding upon the President, the President may not grant amnesty and abolition without first requesting such consideration. If
32 John Locke, Two Treatises of Government, reproduction 1992. Originally published in London, 1689.
33 In a narration it is mentioned that Mu‘adh bin Jabal was appointed as Governor of Yemen. The Prophet asked him how he would judge cases and resolve issues there. Mu‘adh replied, “With the Qur’an.” The Prophet asked again, “What if it is not stated in the Qur’an?” Mu‘adh answered, “Then I will follow the Sunnah of the Prophet Muhammad.” The Prophet asked again, “What if it is not found in the Sunnah?” Mu‘adh replied, “I will exercise ijtihad using my reasoning.” The Prophet then said, “May Allah bless the envoy of the Messenger of Allah (to Yemen).”
34 Al-Farabi, Al-Madinah al-Fadilah.
the President fails to request this consideration, then any decision to grant amnesty and abolition becomes procedurally flawed, thereby opening the possibility of a lawsuit being filed in the administrative court. The requirement for the President to seek DPR’s consideration in granting amnesty and abolition demonstrates that, after the amendments to the 1945 Constitution, the power to grant amnesty and abolition is no longer a prerogative authority immune from challenge by any party.
Throughout the application of the 1945 Constitution, from 1945–1949 until the present post-amendment period, Indonesia has never had a law on amnesty and abolition based on the 1945 Constitution. Nor do we have any law or regulation inherited from the colonial Dutch East Indies on amnesty and abolition. When the first period of the 1945 Constitution ended with the adoption of the Constitution of the United States of Indonesia (RIS) on December 27, 1949, amnesty and abolition received a new regulation different from that under the 1945 Constitution. Article 160 paragraph (3), along with its annex on executive powers in the RIS Constitution, designated amnesty and abolition as presidential powers. Article 160 paragraph (3) states: “Amnesty may only be granted by federal law or, under the authority of federal law, by the President after seeking the advice of the Supreme Court.”
The regulation of amnesty in Article 160 paragraph (3) of the RIS Constitution shows that the authority to grant amnesty was the
President’s power as Head of State, since the RIS Constitution adopted a parliamentary system of government. In the practice of a parliamentary system, the President could not take any initiative in state administration and governance except “upon the advice of the Prime Minister.” Therefore, the initiative to grant amnesty had to be preceded by “advice,” which in essence was a proposal from the Prime Minister to the President. In carrying out the granting of amnesty, the President was required to request the advice of the Supreme Court. This advice of the Supreme Court had to be duly considered, though it was not binding upon the President.
In addition to requiring the advice of the Supreme Court, Article
160 of the RIS Constitution stipulated that amnesty “may only be granted by federal law.” This meant that the President was obliged to submit a bill to the House of Representatives in order to grant amnesty, whether to an individual or to a group of people involved in criminal acts. On the other hand, amnesty could also be granted by the President “under the authority of a law.” This implied that the state had to enact an organic law regulating amnesty. It was through such a law on amnesty that the President could exercise the authority to grant amnesty and abolition. Because the RIS Constitution was in effect for a very short period (December 27, 1949 – August 17, 1950), the President of the RIS never granted amnesty to anyone. The law on amnesty as mandated by Article 160(3) was also never enacted before the dissolution of the RIS on August 17, 1950.
The Provisional Constitution of the Republic of Indonesia of 1950, which replaced the RIS Constitution, provided the same regulation on amnesty and abolition as in the RIS Constitution. Article 107 of the Provisional Constitution stated that:
“Amnesty and abolition may only be granted by law or, under the authority of law, by the President after seeking the advice of the Supreme Court.”
It was in the context of implementing Article 107 of the Provisional Constitution of 1950 that Emergency Law No. 11 of 1954 on Amnesty and Abolition was enacted. This law has since become the reference—along with the many polemics accompanying it—whenever it is used as the legal basis for granting amnesty and abolition by the President.
Under the Provisional Constitution of 1950, an emergency law (undang-undang darurat) was a law enacted by the President in a critical situation or “in matters of compelling urgency” (to use the terminology of the 1945 Constitution) to address an emergency where there was a legal vacuum. Thus, the emergency law in the Provisional Constitution of 1950 was equivalent to a Government Regulation in Lieu of Law (Perppu) in the 1945 Constitution, which required the approval of the House of Representatives, which would then decide whether to accept it and ratify it into law, or to reject it, in which case the emergency law or Perppu would have to be revoked and declared void.
Emergency Law No. 11 of 1954 was only ratified by the House of Representatives in 1961 through Law No. 1 of 1961 on the Enactment of All Emergency Laws and All Government Regulations in Lieu of Law into Statutory Law. Thus, the emergency law in question effectively lost its “emergency” character and continued to operate as an ordinary law.
In terms of its content, Emergency Law No. 11 of 1954 was indeed consistent with the provisions of Article 106 of the Provisional Constitution of 1950, which on the one hand contained regulatory norms regarding the procedures and legal consequences of amnesty and abolition—thus regulatory in nature—while on the other hand it also granted amnesty and abolition to the addressees or subjects receiving it, namely “to all persons who, prior to December 27, 1949, committed a criminal act arising directly from the political conflict between the Republic of Indonesia (Yogyakarta) and the Kingdom of the Netherlands.” Thus, it contained a “beschikking” (a decree) that was “einmalig” (one-off, applying only to that specific case). Article 1 paragraph (1) states: “The President, in the interest of the state, may grant amnesty and abolition to persons who have committed a criminal act. The President grants such amnesty and abolition after receiving written advice from the Supreme Court, which provides the advice upon the request of the Minister of Justice.” Meanwhile, Article
4 provides: “With the granting of amnesty and abolition, all legal
consequences of criminal law against the persons referred to in Articles 1 and 2 are nullified. With the granting of amnesty and
abolition, prosecution against those referred to in Articles 1 and 2 shall be discontinued.”
Does this mean that Emergency Law No. 11 of 1954 is still in force today? As I have stated earlier, insofar as the law contains regulatory norms concerning amnesty and abolition, the essence of those provisions remains in force by virtue of the Transitional Provisions of the 1945 Constitution prior to amendment, since the Emergency Law was enacted as a regular statute in 1961. After the amendment of the 1945 Constitution, Emergency Law No. 11 of 1954, insofar as its regulatory provisions are concerned, continues to apply based on Article 1 of the Transitional Provisions, which states: “All existing laws and regulations shall remain in force until new ones are enacted under this Constitution.” Meanwhile, the provisions that constitute beschikking regarding specific subjects who received amnesty and abolition must be regarded as having been fully implemented and valid only once (einmalig) for those addressees alone, and not for others.35
35 My opinion differs from that of several legal scholars, among them Rikiandi Sopian Maulana, Chrisdianto Eko Purnomo et al., in their article “Urgensi Pembentukan Undang-Undang Grasi, Amnesti, Abolisi dan Rehabilitasi Dari Perspektif Kepastian Hukum” (The Urgency of Enacting a Law on Clemency, Amnesty, Abolition, and Rehabilitation from the Perspective of Legal Certainty), Jurnal Diskresi, Vol. 3, Issue 1, June 2024. They argue that Emergency Law No. 11 of 1954 was entirely einmalig in nature and therefore should be considered no longer valid, although it has not yet been formally repealed.
Are there any new matters regulated differently under Emergency Law No. 11 of 1954 following the enforcement of the amended 1945 Constitution? The answer is yes. The amendment to Article 14 paragraph (1) of the 1945 Constitution automatically altered the provision of Article 1 of the law, which had required the President to seek written advice from the Supreme Court, into a requirement to seek consideration from the House of Representatives (DPR). A formal amendment to replace the obligation of seeking advice from the Supreme Court with that of seeking consideration from the DPR has never been made to Emergency Law No. 11 of 1954. However, since the substance of Article 1 of that Emergency Law was modified by the amended 1945 Constitution, which holds higher authority than statutory law, the norm requiring advice from the Supreme Court must be set aside. Its implementation must conform to the amended 1945 Constitution—namely, the President must seek consideration from the DPR.
If all procedures for granting amnesty and abolition after the amendment of the 1945 Constitution follow what I have explained, then the procedure and legal consequences of granting amnesty and abolition by the President—including the amnesty and abolition granted to Thomas Trikasih Lembong, Hasto Kristiyanto, and Yulianus Paonganan by President Prabowo Subianto—are legally valid from the perspective of constitutional law.36
36 See my statements in various media, including Kompas, 1 August 2025: “Yusril affirms that the Abolition and Amnesty for Tom Lembong and Hasto were carried out in
Distinguished audience,
As I have explained at the beginning of this lecture, amnesty and abolition are acts of the President within the domain of constitutional law, whose implementation falls under administrative law and is of the nature of beschikking and einmalig. Yet, these acts are related to criminal law, because with amnesty, the legal consequences of a criminal act are nullified, while with abolition, the prosecution of a criminal case is terminated. Since the implications of amnesty and abolition are connected to criminal law—in which the President appears to intervene in the authority of law enforcement bodies—whether investigation, inquiry, prosecution, trial, judgment, or execution of judgments, all of which should remain independent based on the principle of separation or division of powers—then such authority, if considered as the prerogative power of the President, cannot be challenged by any person or institution.
The original 1945 Constitution, enacted by the PPKI in 1945 and reinstated by the Presidential Decree of July 5, 1959, indeed affirmed this prerogative—that the President was authorized to grant amnesty and abolition without the need to seek advice or consideration from any institution whatsoever. In practice, however, the President has at times sought the views of ministers or heads of government agencies,
accordance with the 1945 Constitution”; Tempo, 1 August 2025: “Coordinating Minister Yusril: The Granting of Amnesty to Hasto and Abolition for Tom Lembong Complies with the Rules.”
such as the Minister of Justice, the Attorney General, the Chief of Police, and the Head of the National Counter-Terrorism Agency. These requests must be regarded merely as the President asking for assistance from his aides or subordinates.37 This stands in contrast with the 1949 RIS Constitution and the 1950 Provisional Constitution (UUDS), which required the President, before granting amnesty and abolition, to seek advice from the Supreme Court as the state organ in the judicial branch. It also differs from the provisions of the amended 1945 Constitution, which require the President, before granting amnesty and abolition, to seek consideration from the House of Representatives (DPR) as the state organ in the legislative branch.
The construction of Article 160(3) of the RIS Constitution and Article 106 of the 1950 Provisional Constitution reflects a legal mode of reasoning: both constitutions required that the granting of amnesty and abolition be preceded by advice from the Supreme Court. The Supreme Court is the highest organ of state in exercising judicial power, independent from intervention by any institution. Its justices are jurists with deep knowledge and experience in the field of law. Since amnesty and abolition are directly related to the criminal justice
37 While serving as Minister of Justice and Human Rights in 2002, I once received a written request from State Secretary Bambang Kesowo asking for my consideration regarding a clemency petition submitted by a prisoner to President Megawati. I replied that I had no authority to give such consideration, since Article 14 of the 1945 Constitution required that such advice be sought from the Supreme Court. A few days later, State Secretary Bambang Kesowo told me that the request for my consideration had come directly from President Megawati. He added that the President could, if she wished, ask for advice from her ministers as her assistants.
process, court judgments, and the execution of criminal decisions, the advice required to be given to the President was legal advice from jurists.
This legal construction differs from that of the drafters of the amended 1945 Constitution (1999–2003). Under the amended Constitution, consideration regarding the President’s plan to grant amnesty and abolition is no longer requested from the Supreme Court, but instead from the House of Representatives. Meanwhile, Article 22E of the amended 1945 Constitution stipulates that all members of the DPR are elected through general elections. No other entity is entitled to participate in elections to fill DPR membership except political parties.
Therefore, the consideration given by the DPR is not the consideration of jurists, but rather the consideration of politicians. Thus, there has been a shift in the constitutional reasoning about which state organ the President must consult—from a judicial body to a legislative one. The members of the People’s Consultative Assembly (MPR) elected in 1999, who amended the 1945 Constitution, tended to view the granting of amnesty and abolition as being more grounded in political considerations than in legal reasoning. Even Emergency Law No. 11 of 1954 stated that the granting of amnesty and abolition by the President is “for the interest of the state.” The interpretation of this phrase by the MPR members elected in 1999 leaned toward understanding it primarily as a political matter rather than a legal one,
even though in essence, amnesty and abolition are legal acts carried out by the President under the authority granted by the Constitution.
Distinguished audience,
Under the 1945 Constitution in force between 1945–1949, President Soekarno once granted amnesty to figures involved in the kidnapping of Prime Minister Sutan Sjahrir on June 27, 1946, an incident that led President Soekarno to temporarily assume direct leadership of the government under a presidential system until Sjahrir was released.38 Some time later, President Soekarno granted amnesty to Tan Malaka, Achmad Soebardjo, Muhammad Yamin, Major General Sudarsono, Iwa Kusumasumantri, and Sukarni, who were behind the kidnapping of Sjahrir.39 It appears, based on the data we possess, that this was the only amnesty ever granted by the President during the first period of the 1945 Constitution.40 In accordance with Article 14 of the 1945 Constitution, the President was not required to seek
38 On this kidnapping, see Osman Raliby, Documenta Historica, Vol. I. Jakarta: Penerbit Bulan Bintang, 1952, pp. 323–345.
39 Ibid. The granting of amnesty to Tan Malaka, Muhammad Yamin, and others is also mentioned in the conclusions of the IKADIN seminar “Politik Hukum Amnesti dan Abolisi Dari Sudut Hukum Pidana dan Hukum Internasional” (The Politics of Amnesty and Abolition Law from the Perspective of Criminal Law and International Law), undated manuscript, unpublished.
40 Subsequent amnesties, as stipulated in Emergency Law No. 11 of 1954, also covered various criminal acts arising from the conflicts between the Republic of Indonesia with its capital in Yogyakarta (1945–1949) in a broader sense. Whether the events of the Social Revolution in East Sumatra and Surakarta—which involved the kidnapping and killing of members of the Sultanate of Langkat family and the kidnapping of members of the Kasunanan Surakarta family—as well as the 1948 PKI rebellion in Madiun, were included in the categories granted amnesty under Emergency Law No. 11 of 1954, still requires further study from the perspective of the history of the independence war.
consideration from any institution in granting amnesty. Amnesty and abolition were never exercised by Soekarno as President of the United States of Indonesia (RIS), even though they were within the powers of the Federal Government’s President. This may have been due to the very short lifespan of the federal system, which lasted less than a year. Mr. Assaat, who served as Acting President of the Republic of Indonesia in Yogyakarta—one of the component states of the RIS that continued to use the 1945 Constitution—also never granted amnesty or abolition during his tenure.
Meanwhile, under the 1950 Provisional Constitution (UUDS), as I mentioned earlier in this lecture, President Soekarno for the first time enacted Emergency Law No. 11 of 1954, which granted amnesty and abolition to “all persons who, before December 27, 1949, had committed criminal acts directly resulting from the political conflict between the Republic of Indonesia (Yogyakarta) and the Kingdom of the Netherlands.” December 27, 1949, was the date of the establishment of the RIS, which ended the political conflict and war of independence between the Republic and the Kingdom of the Netherlands. To determine whether a criminal act fell into this category, the President could seek advice from the Supreme Court. Considering that the system of government in 1954 was parliamentary, in practice the implementation of amnesty and abolition was entrusted to the Minister of Justice. Throughout the history of the Provisional Constitution of 1950, this appears to have been the only amnesty and abolition ever granted by the President.
After the Presidential Decree that reinstated the 1945 Constitution, President Soekarno granted a number of amnesties and abolitions, no longer in the form of laws as under the UUDS 1950, but through Presidential Decrees. The requirement that the President seek advice from the Supreme Court as stipulated in Article 1 of Emergency Law No. 11 of 1954 was still observed. However, the President also sought consideration from various institutions, such as the Supreme Commander of the Armed Forces, in cases involving amnesty for rebel groups. The President also consistently sought legal advice from the Minister of Justice (now the Minister of Law and Human Rights) and from the Attorney General.
In 1959, President Soekarno issued Presidential Decree No. 180 of 1959 granting amnesty to “those involved in the Daud Beureueh rebellion in Aceh.” Presidential Decree No. 303 of 1959 granted amnesty and abolition to “those involved in the DI/TII rebellion led by Kahar Muzakkar in South Sulawesi,” and Presidential Decree No. 449 of 1961 once again extended amnesty and abolition to those involved in the Daud Beureueh rebellion in Aceh, the PRRI rebellion in Sumatra, the Permesta rebellion in Sulawesi, the Kartosuwirjo rebellion in West and Central Java, the Ibnu Hajar rebellion in South Kalimantan, and the Republic of South Maluku (RMS) rebellion. All amnesties and abolitions granted by President Soekarno under the 1945 Constitution were connected with rebellions occurring across various regions.
Their purpose was to restore national unity and cohesion, which were considered to have been fragmented by these uprisings.41
In the early period of the New Order, Acting President Soeharto issued Presidential Decree No. 1 of 1969 granting amnesty and abolition to “those involved in the Awon and associates incident, the Mandacan and associates incident, and the Wagete-Enaratoli incident in West Irian, or what is now Papua.” In 1977, through Presidential Decree No. 63 of 1977, President Soeharto granted general amnesty and abolition to followers of the Fretilin Movement in East Timor.
At the beginning of the Reform Era, President B.J. Habibie issued Presidential Decree No. 80 of 1998 granting amnesty to several opposition figures—Dr. Muchtar Pakpahan and Dr. Ir. Sri Bintang Pamungkas—who had been involved in political conflicts with the New Order government, in the interest of governance, the protection of human rights, and the preservation of national unity. Presidential Decree No. 82 of 1998 also granted amnesty to Nuku Sulaiman, Dr. Karlina Leksono Supelli, and others, all of whom had opposed the New Order government.
41 Summarized from the list of amnesties granted by President Soekarno after the Presidential Decree of July 5, 1959, in “Perkembangan Amnesti dan Abolisi Sepanjang Sejarah Ketatanegaraan di Indonesia”, unpublished manuscript. Jakarta: National Law Development Agency, 2022. See also Sujatmiko and Willy Wibowo, “Kebijakan Pemberian Amnesti Bagi Tindak Pidana Non-Politik di Era Presiden Joko Widodo”, paper presented at the National Seminar on Law, Public Policy, Human Rights, and Justice, 2022.
Subsequent decrees granted amnesty and abolition to, among others, East Timorese figures and leaders of Islamic movements, including Abdul Qadir Djaelani, Ir. H.M. Sanusi, and A.M. Fatwa. In 1999, amnesty was also granted to Dita Indah Sari and East Timorese leader Xanana Gusmão.
During the administration of President Abdurrahman Wahid, Presidential Decrees Nos. 158, 159, and 160 of 1999 were issued, granting amnesty to figures who had opposed the New Order government, including Suroso, Budiman Sudjatmiko, Sawito Kartowibowo, Siradjudin alias Pak De, and hundreds of others. At that time, as Minister of Justice, I was directly involved in implementing the granting of amnesty and abolition and compiling the lists of names to receive them.
In 2005, during the administration of President Susilo Bambang Yudhoyono, the President granted general amnesty and abolition to all individuals involved in the Free Aceh Movement (Gerakan Aceh Merdeka) who declared their surrender from armed resistance against the Government of the Republic of Indonesia and pledged loyalty to the Unitary State of the Republic of Indonesia. This amnesty and abolition were granted as part of national reconciliation and to foster national unity in the aftermath of the signing of the Memorandum of Understanding (MoU) between the Government of the
Republic of Indonesia and the Free Aceh Movement in Helsinki, Finland.42
The draft Presidential Decree on the granting of amnesty and abolition to the GAM group, which was set forth in Presidential Decree No. 22 of 2005 dated August 30, 2005, was drafted and typed by myself with great care in my capacity as Minister of State Secretary. The DPR had also provided its consideration regarding the planned granting of amnesty and abolition. The operative provisions of this Presidential Decree were relatively detailed compared to previous decrees on amnesty and abolition. It was explicitly stated that general amnesty and abolition were granted to every person involved in the Free Aceh Movement, both within and outside the country, who:
- had not yet surrendered or was in the process of surrendering to the authorities;
- was undergoing or had completed rehabilitation under the authorities;
- was under investigation, detention, or on trial;
- had been sentenced, whether or not the judgment had permanent legal force; or
- was serving or had completed a sentence in a correctional institution.
Remarkably, Presidential Decree No. 22 of 2005, for the first time in history, also granted rehabilitation to all individuals involved in the Free Aceh Movement, with the language in Article 3 stating: “With the granting of general amnesty and abolition, the social, political, economic, and other rights of each person as referred to in the First Dictum shall be restored.”
Furthermore, the granting of amnesty and abolition to the GAM group was subject to conditions. The Decree explicitly excluded individuals who engaged in GAM activities involving the use of arms after the date of this Presidential Decree. In addition, Dictum Five stipulated: “The granting of general amnesty and abolition shall be nullified if persons involved in GAM commit the crime of treason against the Government of the Republic of Indonesia after the effective date of this Presidential Decree.”
After being signed by President Susilo Bambang Yudhoyono on the same day, August 30, 2005, I promulgated the Presidential Decree on Amnesty and Abolition in the State Gazette and announced it to the public at the State Palace.43 The Helsinki MoU, the granting of amnesty and abolition, and the completion of the deliberations with the DPR on the Bill concerning the Governance of Aceh—which I carried out at that time together with the Minister of Home Affairs, Mohammad Ma’ruf, on behalf of the President—marked a new chapter in the
43 The full text of the Amnesty and Abolition concerning GAM can be found in the appendix to this Public Lecture.
history of resolving the conflict in Aceh, which had persisted since 1950.44
However, throughout the history of amnesty and abolition in our country, as I have already mentioned, the amnesty and abolition granted to the Free Aceh Movement (GAM) was the only one that included explicit conditions. The condition was that if those who had been granted amnesty and abolition once again engaged in armed resistance against the Unitary State of the Republic of Indonesia, the amnesty and abolition would automatically lapse by operation of law. Thereafter, law enforcement authorities of the Republic of Indonesia would have full authority to take legal action against them.
Alhamdulillah, since the granting of amnesty and abolition in 2005, and up until today—twenty full years later—not a single former GAM member has taken up arms again to separate Aceh from the Unitary State of the Republic of Indonesia. Just a few days ago in Aceh, under the leadership of Governor Muzakkir Manaf, the Aceh Peace Day commemoration was held to mark twenty years since the signing of the Helsinki MoU.
44 See Law No. 11 of 2006 on the Governance of Aceh, which contains many
compromises. In addition to articulating the principle of the unitary state as enshrined in the 1945 Constitution, Aceh was reaffirmed as a region with special autonomy, with
various concessions incorporating the agreements of the Helsinki MoU, the
implementation of Islamic Sharia, and the sharing of oil and gas revenues between Aceh and the Central Government.
All amnesties and abolitions practiced from the early years of independence up to the Reform Era, as described above, were entirely related to political crimes—whether rebellions, resistance movements, political opposition, or subversion. Amnesty and abolition granted by the President, as stipulated in Emergency Law No. 11 of 1954, were carried out “in the interest of the state.” But is it possible for amnesty and abolition to be issued in connection with other matters, specifically relating to the individual or the subject who committed the crime and to whom amnesty and abolition are granted? A new development in this regard occurred during the administrations of President Joko Widodo (2014–2024) and President Prabowo Subianto (2024–2029).
President Joko Widodo granted amnesty to perpetrators convicted under Article 27 paragraph (1) of Law No. 11 of 2008, as amended by Law No. 19 of 2016 on Electronic Transactions. These involved two separate convicts: Baiq Nuril, a high school teacher in West Nusa Tenggara, and Saiful Mahdi, a lecturer at Syiah Kuala University in Banda Aceh.
Baiq Nuril was convicted for disseminating a recorded telephone conversation between herself and the principal of SMA Negeri 7 Mataram, related to an incident of sexual harassment she suffered at the hands of her superior. Because the case of sexual harassment was never resolved in the way she had hoped, Baiq Nuril deliberately released the recorded phone conversation with her superior to the
public. The principal then reported the dissemination of the recording to the police. Baiq Nuril was ultimately found guilty by the Mataram District Court of violating the ITE Law and sentenced to six months in prison and a fine of Rp. 500 million. The case proceeded up to the level of judicial review (peninjauan kembali, PK) at the Supreme Court. Her PK petition was rejected by the Supreme Court, thereby rendering the Mataram District Court’s decision final and binding.45 The rejection of her PK petition by the Supreme Court drew widespread public criticism, being regarded as an unjust ruling. In reality, Baiq Nuril was a victim of sexual harassment who should have received legal protection. Instead, the matter shifted into a criminal offense under the ITE Law, leading the public to believe that she was not granted justice but was, on the contrary, sentenced to imprisonment and fined. Due to the controversy, President Joko Widodo granted amnesty to Baiq Nuril on July 29, 2019.
The case of Saiful Mahdi, a lecturer at Syiah Kuala University, involved his exposure of administrative malpractice on his campus. He was convicted by the Banda Aceh District Court for violating the ITE Law. President Joko Widodo granted him amnesty as well, on October 12, 2021. The amnesties granted to Baiq Nuril and Saiful Mahdi were both issued after the President received and obtained the approval of the DPR regarding the proposed amnesties.
45 Isneni Fadhillah, “Kajian Hukum Pemberian Amnesti Presiden Nomor R28/Pres/7/2019 Terhadap Terpidana Atas Putusan Kasasi Nomor 574K/Pid.Sus/2018 Yang Berkekuatan Hukum Tetap,” Jurnal Ilmiah Mahasiswa Hukum, Vol. 2 No. 1, January 2022, pp. 1–13.
Amnesty and abolition that were considered not directly connected with politics but still related to the national interest were also granted by President Prabowo Subianto to Dr. Hasto Kristiyanto, who received amnesty, while Thomas Lembong received abolition, even though both were indicted in the Corruption Court under the Anti-Corruption Law. The granting of these measures had already received consideration from the DPR. According to Minister of Law Supratman Andi Agtas, the granting of amnesty and abolition to the PDIP Secretary General was carried out for “the sake of the nation and the integrity of the Unitary State of the Republic of Indonesia.” In Lembong’s case, “the element of wrongdoing was not fulfilled, nor was criminal intent (mens rea),” said Minister Supratman. Meanwhile, in Hasto’s case, “the motive was political, even though the legal case existed,” and thus there was sufficient reason to grant both amnesty and abolition while their appeals were still pending at the High Court.
In addition to amnesty for Hasto and Paonganan and abolition for Thomas Lembong, President Prabowo also granted amnesty to 1,178 inmates from various criminal backgrounds on humanitarian grounds.
Was the granting of amnesty and abolition to Hasto Kristiyanto and Thomas Lembong in corruption cases solely based on personal considerations for the individuals concerned, without any element of national interest? Some observers and anti-corruption activists believe so. From the perspective of the Government and DPR, however, as explained by Minister of Law Supratman Andi Agtas and
DPR Deputy Speaker Susfi Dacso Achmad, the element of national interest remained and was prioritized. The President perceived political motives behind the legal proceedings against Hasto Kristiyanto. He considered that legal action against anyone—especially in corruption cases—must be free from political motives by law enforcement authorities. This reflects President Subianto’s commitment to fight corruption, while at the same time ensuring that law enforcement in corruption cases must be conducted objectively and remain free from any political interference.
Similarly, in the amnesty granted to Lembong, the President, as noted by Minister Supratman, saw that judicial proceedings had not been conducted fairly and impartially. As a result, the President decided to terminate the case through amnesty. What President Prabowo did in the cases of Hasto and Lembong can therefore be regarded as a corrective step by the President toward the ongoing process of law enforcement. This was an important measure, as part of the broader effort to uphold the supremacy of law in our country.46 From these latest developments, we may conclude that the meaning of “national interest” as set out in Law No. 11 of 1954 as the basis for issuing amnesty is not confined solely to its connection with political
46 Hasto Granted Amnesty, Tom Lembong Granted Abolition,” Kompas, July 31, 2025; “Coordinating Minister Supratman: The Abolition of Tom Lembong Granted for Justice and Reconciliation,” Kumparan, August 2, 2025; “Minister of Law: I Proposed the Abolition of Tom Lembong and Amnesty for Hasto to Prabowo,” Kompas, July 31, 2025. Minister Supratman also held telephone communications regarding the plan for amnesty and abolition for both figures following DPR deliberations at the end of July 2025.
cases such as rebellions, political crimes arising from differences of opinion with the government directed at groups or individuals, but also extends to matters related to the state’s image in upholding justice, the correction of miscarriages of justice, humanitarian considerations, and the protection of human rights.
Ladies and Gentlemen whom I hold in the highest esteem,
Thus concludes the public lecture I have delivered. I hope that what I have presented today contributes to a deeper understanding of amnesty and abolition as subjects of study in constitutional law. For any shortcomings in this lecture, I extend my apologies. All truth comes from God, the All-Knowing. All errors come from myself, a being full of shortcomings and weaknesses.
Wallahu ‘alam bissawwab. Wassalamu’alaikum warahmatullahi wabarakatuh.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
KEPUTUSAN PRESIDEN REPUBUK INDO ESIA NOMOR 22 TAHUN 2005
TENTANG
PEMBERlAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBi\ T DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,
Mcnimbang a. bahwa dalam rangka mewujudlkan rekonsiliasi nasional guna mcmperkokoh kcsatuan bangsa, pcrlindungan, pcmenuhan, clan pemajuan b.ak asasi ma11usia serta untuk mengakhiri konflik
secara permanen, perlu menciptakan sua.sana damai secaril
menye]uruh di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dal.am kernngka Negara Kesatuan Republik Indonesia. berdasarLm Pancasila clan Undang-Undang Dasar cgara Rcpublik Indonesia Tahun 1945;
b. bahwa untuk pcrccpatan usaha rchabilitasi clan rckonsilim,i wilayah dan kehidupan masyarakat di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam akibat bencana alam gempa bumi dan tsunami, perlu
kctcrlibatan dan kcikutscrtaan sclmuh potcnsi kckuatan bangs.a;
c. bahwa berdasarkan pertimbangan terscbut da1am humf a dan huruf b, clan untuk mcluksanakan Nota Kcscpahaman antara Pemerintah Republik I ndoncsia dan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia tanggal 15 Agustus 2005, pcrlu mcnetapkan Kcputusan Prcsidcn tcntang Pcrnberian Arm1esli Umum dan Abolisi lerbadap setiap orang yang terlibat dalam Gcrakan Acch Mcrdcka;
Mengingat : Pasal 4 ayat (]) dan Pasal 14 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
Mcmpcrhatikan …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-2-
Memperhatikan : Pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagai.mana tertuang dalarn Keputusan Pimpiaan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 09/PIMPILl2005-2006 tentang Pertirnbangan Dewan Perwakilan Rakyat Republik
Indones.ia untuk Pemberian Amnesti dan Abolisi kepada semua
orang yang tcrlibat da!am kcgiatan Gcrakan Acch Mcrdcka
(GAM);
MEMUTUSKAN:
Menetapkan
PERTAMA
KEDUA
KEPUTUSAN PRESIDEN TENTANG PEMBERIAN AMNESTI UMUM DAN ABOLISI KEPADA SETIAP ORANG YANG TERLIBAT DALAM GERAKAN ACEH MERDEKA.
Memberikan ALm1esti Umum dan Abolisi kepada setiap orang yang terlibat dalam Gerakan Aceh Merdeka, baik yang berada di dalam negeri maupun di luar.negeri, yang :
- bclum atau tclah mcnycrahkan di1i kcpada yang bcrwajib;
- sedang atau tclah seles.ai menjalani pcrnbinaan oleh yang
bcnvajib;
- scdang dipcriksa aiau ditahan dalam proses penyelidikan,
pcnyidikun, atau pc1m:riksaan di dcpan sidang pcngadilan;
- telah dijatuhi pidana, baik yang belum maupun yang telah
rncmpunyai kckuatan hukum 1ctap; atau
- sedang atau telah selesai menjalani pidana di dalam Lembaga Pemasyarakatan,
: (l) Dcngan pcmbcrian amncsti umum, maka scmua akibat lrnkum
pidana terhadap setiap orang sebagaimana dirnaksud pada
DlKTUM PERTAMA dihapuskan.
- Dengan pemberian abolisi, maka penuntutan terhadap setiap orang scbagairnana dirnaksud pada DIKTUM PERTAMA ditiadakan,
- Dengan.
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-J –
(3) Dengan pemberian amnesti uruum dan abolisi, maka hak sosial, politik, ekonomi serta bak laiunya dari setiap orang sebagairnana dimaksud pada DIKTUM PERTAMA dipulihkan.
KETIGA
KEEMPAT
KELIMA
KEENAM
KETUTTJH
Sctiap orang yang mcndapat amncsti umum clan abolisi yang relah kehilangan kewarganegaran Republik Indonesia dan berstatus warga negarn asing atau tidak mempunyai kewarganegaraan, berhak untuk mernperoleh kembal i kewarganegarnan Republik Indonesia, apabila dalmn jangka waktu 6 (cnam) bulan scjak bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini menanggalkan kewarganegaraan asingnya atau menanggalkan status tanpa kc\vargancgarmmnya dan mcmilih warga ncgara Indonesia, setia menyatakan kesetiaan kepada Negara Kesanian Republik Indonesia, Pancasila, dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 di hadapan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia atall pejabat lain yang ditunjuknya.
Kcputusan Prcsiticn ini tidak bcrlaku bagi sctiap orang yang :
- melakukan tindak pidana yang tidak ada hubungan sebab ak.ibat atau lidak terkait langsung dengan Gerakan Aceh Merdeka; atau
- terllbat dalam Gerakan Aceh Mer<leka dengan mengguaakan senjata setelah tanggal bcrlakunya Keputui:.an Presiden ini.
Pembcrian amncsti umum dan abolisi gugur apabila orang sebagaimana dimaksud pada D.IKTUM PERTAMA melakukan tindak pidana makar terhadap Pemerintah Republik Indonesia sctclah tanggal bcrlakunya Kcputusan Prcsidcn ini,
Menteri Ilukum dan Bak. Asasi Manusia berkoordinasi dengan instans.i yang tcrkait mclakukan pcndataan dan mclakukan kegiatan administrasi lainnya bagi pelaksanaan pemberian amnesti umum dan abolisi.
Keputusan Prcs.idcn ini mulai bcrlaku pada tanggal ditctapkan.
Agar: …
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
-4-
Agar setiap orang rnengetahuinya, memerintahkan pengundangan Keputusan Presiden ini dengan penempatannya dalarn Lernbaran Negara Republik Indonesia.
Ditetapkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
PR.ESIOEN REPUBLIK INOONESJA,
ttd.
DR. fl. SUSTLO BAMBA NG YUDHOYONO
Oiundangkan di Jakarta
Pada tanggal JO Agustus 2005
MENTER! SEKRETARIS EGA RA,
ttd.
YUSRIL IHZA MAHENDRA
LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2005 NOMOR 76
Salinan sesuai dengan aslinya Deputi Menteri Sekretaris Ka.biaet Bidang Perundang-undangan,
ttd
Abdul Wahid
Short Biography
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.Sc.
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra was born in Belitung on February 5, 1956. He pursued his undergraduate studies at the Faculty of Law, Universitas Indonesia, majoring in Constitutional Law, and at the Faculty of Humanities, Universitas Indonesia, majoring in Philosophy. He continued his graduate studies at the Postgraduate Program of Universitas Indonesia, specializing in Law and Islamic Studies, and at the Department of Philosophy, Graduate School of Humanities and Social Sciences, University of the Punjab, Lahore, Pakistan. He subsequently obtained his doctoral degree at the Institute of Postgraduate Studies, Universiti Sains Malaysia, Penang, Malaysia.
He embarked on an academic career as a lecturer and later became a Professor of Constitutional Law, Philosophy of Law, and Theory of Legal Studies at the Faculty of Law, Universitas Indonesia. His professional career includes serving as Assistant to the State Secretary of the Republic of Indonesia (1994–1999), Member of Parliament (DPR/MPR), Minister of Law and Legislation (1999–2001), Minister of Justice and Human Rights (2001–2004), and State Secretary (2004–2007). He also held several positions as Acting Minister of Foreign Affairs and Acting Minister of Defense. Additionally, he served as Government Commissioner of Pertamina (1999–2004) and as President of the Asian-African Legal Consultative Organization, headquartered in New Delhi, India (2002–2004). He is currently serving as Coordinating Minister for Law, Human Rights, Immigration, and Corrections of the Republic of Indonesia (2024–present).
In recognition of his dedication and service to the nation, the President of the Republic of Indonesia conferred upon Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra two distinguished honors: the Bintang Bhayangkara Utama (2002) and the Bintang Mahaputra Adipradana (2015).
TERIMA KASIH
THANK YOU
