Oleh Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra, S.H., M.A., M.Soc.Sc., Ph.D.
I. PENDAHULUAN
Studi Hukum Tata Negara Indonesia tidak pernah terlepas dari pasang surut konstruksi kelembagaan negara dan dinamika ketatanegaraan yang menyertainya. Salah satu pilar sentral dalam bangunan demokrasi konstitusional di Indonesia adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Jika kita menelaah perkembangan sistem perwakilan sejak diproklamasikannya kemerdekaan pada 17 Agustus 1945 hingga era pasca-amandemen UUD 1945, tampak jelas adanya evolusi konseptual mengenai pemaknaan kedaulatan rakyat, sistem pemerintahan, serta fungsi legislasi dan pengawasan.
Makalah singkat ini bermaksud memetakan secara sistematis pergeseran filosofis dan yuridis-formal posisi serta kewenangan DPR dalam panggung sejarah Hukum Tata Negara Indonesia.
II. LANDASAN FILOSOFIS KEDAULATAN DAN DESAIN AWAL KONSTITUSI 1945
Dalam perumusan UUD 1945 oleh Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), gagasan dasar yang melandasi struktur ketatanegaraan Indonesia adalah doktrin kedaulatan rakyat yang diwujudkan melalui sistem demokrasi tidak langsung (keterwakilan).
Secara filosofis, kedaulatan dipegang oleh rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia (sesuai konstruksi asal Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum amandemen). Dalam kerangka ini, DPR didesain sebagai bagian integral dari MPR, di mana anggota DPR secara otomatis (ex-officio) adalah anggota MPR bersama-sama dengan Utusan Daerah dan Utusan Golongan.
Desain konstitusional awal ini menganut sistem presidensial terintegrasi, di mana Presiden memegang kekuasaan pemerintahan sekaligus kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR (Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 naskah asli).
III. KOMITE NASIONAL INDONESIA PUSAT DAN TRANSISI KE ARAH SISTEM PARLEMENTER (1945–1949)
Kondisi darurat awal kemerdekaan menuntut fleksibilitas ketatanegaraan. Berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945, sebelum MPR, DPR, dan DPA dibentuk menurut UUD, segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuah Komite Nasional. Pada tanggal 29 Agustus 1945, dibentuklah Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP).
Titik krusial pergeseran terjadi ketika diterbitkannya Maklumat Wakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945, yang memberikan kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) kepada KNIP sebelum MPR dan DPR resmi terbentuk.
Pencetus perubahan ini menandai pergeseran praktis dari sistem presidensial menuju sistem parlementer (dengan dikeluarkannya Maklumat Pemerintah 14 November 1945), di mana Kabinet bertanggung jawab kepada KNIP sebagai DPR sementara. Pemikiran pragmatis-politis saat itu didasari keinginan untuk menunjukkan kepada dunia internasional—khususnya Sekutu—bahwa Negara Republik Indonesia adalah negara demokratis yang tidak bertumpu pada kekuasaan absolut Presiden semata.
IV. PEMBAHARUAN KONSTITUSI: TIGA FUNGSI SENTRAL DAN PASCA-AMANDEMEN UUD 1945
Seiring bergulirnya Reformasi 1998 dan dilakukannya Amandemen UUD 1945 (1999–2002), terjadi redistribusi kekuasaan yang amat mendasar:
1. Pergeseran Kekuasaan Pembentukan Undang-Undang:
Amandemen Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 memindahkan pusat kekuasaan pembentukan undang-undang dari tangan Presiden ke tangan DPR. Ini adalah koreksi mendasar terhadap kecenderungan dominasi eksekutif (executive heavy) di masa Orde Baru menuju perimbangan kekuasaan yang lebih proporsional (checks and balances).
2. Penguatan Tiga Fungsi Utama:
• Fungsi Legislasi: Memegang otoritas utama penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) dan penetapan Undang-Undang.
• Fungsi Anggaran: Memperkuat legitimasi DPR dalam penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) demi transparansi pengelolaan keuangan negara.
• Fungsi Pengawasan: Dilengkapi dengan hak-hak konstitusional seperti Hak Interpelasi, Hak Angket, dan Hak Menyatakan Pendapat.
3. Kewenangan Pertimbangan dan Persetujuan:
Pasca-amandemen, kewenangan eksekutif Presiden dalam hal-hal tertentu dibatasi dengan syarat persetujuan atau pertimbangan DPR. Konstruksi hukum ini mencakup persetujuan perjanjian internasional, pengangkatan duta dan konsul, serta pemberian Amnesti dan Abolisi (Pasal 14 ayat (2) UUD 1945) yang mensyaratkan pertimbangan DPR—sebuah area di mana pertimbangan politik kerap bersinggungan dengan pertimbangan hukum formal.
V. DINAMIKA REKONTEMPORER: PEMILIHAN KEPALA DAERAH DAN PENAFSIRAN MAHKAMAH KONSTITUSI
Dalam era konstitusional modern, dinamika fungsi DPR tidak lagi berdiri sendiri, melainkan berinteraksi secara intensif dengan Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai pengawal konstitusi.
Produk hukum yang dihasilkan DPR bersama Presiden kerap diuji melalui mekanisme pengujian undang-undang (judicial review). Contoh aktual terlihat pada regulasi Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) dan syarat usia calon, di mana putusan MK kerap kali membatasi atau menafsirkan ulang kebijakan hukum terbuka (open legal policy) pembentuk undang-undang. Hal ini menunjukkan bahwa keterbatasan kewenangan DPR dikawal secara ketat oleh norma konstitusi melalui koridor peradilan konstitusi.
VI. KESIMPULAN
Perjalanan sejarah perwakilan rakyat di Indonesia memperlihatkan fleksibilitas sekaligus kompleksitas doktrin Hukum Tata Negara kita. Dari sistem keterwakilan terpusat pada masa awal kemerdekaan, beralih ke sistem parlementer darurat KNIP, hingga penguatan hak-hak legislatif pasca-amandemen, DPR senantiasa menjadi cermin dari dinamika politik nasional.
Penguatan posisi DPR dalam struktur kedaulatan rakyat harus selaras dengan prinsip kedewasaan bernegara, yaitu keseimbangan antara kekuasaan politik dan supremasi hukum (rule of law), sehingga lembaga legislatif tidak sekadar menjadi ajang kontestasi politik praktis, melainkan penyambung lidah cita hukum (rechtsidee) bangsa Indonesia.
