Kuliah oleh Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra di Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 17 April 2026

Kuliah ini membahas “hukum tata negara dalam keadaan darurat” yang merupakan kondisi luar biasa dalam praktik ketatanegaraan Indonesia yang tidak dapat diatasi dengan ketentuan konstitusi maupun peraturan perundang-undangan biasa. Keadaan darurat berbeda dengan keadaan bahaya dan hal ihwal kegentingan yang memaksa.

Keadaan darurat diatur dalam Pasal 12 UUD 1945 yang memberikan kewenangan kepada Presiden untuk menyatakan negara dalam keadaan bahaya.

Pasal 22 UUD 1945 mengatur kewenangan Presiden mengeluarkan peraturan Pemerintah pengganti undang-undang (perppu) dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, yaitu situasi di mana Pemerintah harus bertindak tapi tidak ada dasar hukum yang memadai.

Keadaan bahaya dapat berupa fisik maupun nonfisik, seperti kerusuhan, separatisme, pemberontakan, dan bencana alam maupun bencana yang disebabkan oleh manusia (misalnya pandemi COVID-19). Dasar hukum pemberlakuan keadaan bahaya merujuk pada Undang-Undang Kesehatan serta Perppu Nomor 23 Tahun 1959 tentang keadaan bahaya yang mengatur tingkatan keadaan bahaya: perang, darurat sipil, darurat militer, dan lain-lain.

Presiden berwenang mengeluarkan perppu yang memiliki kekuatan setara undang-undang, namun berlaku sementara sampai DPR membahas dan memutuskan pengesahannya.

DPR harus membahas perppu tersebut paling lambat pada akhir masa sidang kedua setelah perppu diterbitkan. Jika DPR menolak, maka perppu otomatis tidak berlaku tanpa perlu pencabutan.

Pada tahun 2004, aturan tentang perppu diperjelas dalam Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang kemudian diubah menjadi UU No. 12 Tahun 2011. Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) juga memberikan syarat-syarat keadaan hal ihwal kegentingan yang memaksa agar perppu dapat diterbitkan secara sah.

Mekanisme perppu merupakan solusi konstitusional ketika Pemerintah berada dalam keadaan kekosongan hukum (kevakuman hukum) dan harus segera mengambil tindakan.

Selain mekanisme keadaan bahaya dan hal ihwal kegentingan memaksa, terdapat situasi yang lebih kompleks yang tidak diatur secara eksplisit dalam UUD 1945 hasil amandemen, seperti ketidakjelasan aturan masa jabatan lembaga negara dan pelaksanaan pemilu jika pemilu gagal terlaksana tepat waktu.

Contoh masalah: jika pemilu gagal karena bencana, kerusuhan, atau pemberontakan, maka masa jabatan DPR, DPD, MPR, Presiden, Wakil Presiden, dan menteri berakhir tetapi tidak ada lembaga yang secara jelas mengatur penggantian atau perpanjangan masa jabatan.

Pada masa lalu, MPRS dapat menunjuk pejabat presiden dalam keadaan krisis (tahun 1966-67), namun MPR hasil amandemen UUD 1945 tidak memiliki wewenang tersebut lagi.

Dalam situasi kekosongan kekuasaan pasca masa jabatan habis dan pemilu gagal, hanya Panglima TNI dan Kapolri yang masih menjabat dan berpotensi mengambil alih kekuasaan. Panglima TNI tidak lagi menjadi anggota kabinet dan masa jabatannya tidak terkait langsung dengan masa jabatan presiden.

• Ini menimbulkan potensi implikasi ketatanegaraan dalam keadaan darurat, walaupun hal ini jarang menjadi perhatian publik.

Sejarah awal kemerdekaan menunjukkan situasi darurat yang tidak merujuk pada Pasal 12 dan Pasal 22 UUD 1945. Setelah pengesahan UUD 1945 pada 18 Agustus 1945, sistem pemerintahan presidensial berjalan tanpa DPR, MPR, atau Mahkamah Agung. Presiden memegang kekuasaan penuh dengan bantuan Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang dibentuk pada 29 Agustus 1945.

• KNIP berfungsi membantu Presiden menjalankan kekuasaan negara dalam masa transisi.
• UUD 1945 sebenarnya hanya berlaku sementara, yaitu dua kali enam bulan sejak akhir Perang Asia Timur Raya (15 Agustus 1945).

Rencana awal menyelenggarakan pemilu dan pembentukan partai politik di Indonesia adalah sebagai berikut:

15 Agustus 1945 -> Berakhirnya Perang Asia Timur Raya -> Jepang menyerah tanpa syarat

17 Agustus 1945 -> Proklamasi Kemerdekaan RI -> UUD 1945 berlaku sementara

3 November 1945 -> Maklumat tentang pembentukan partai politik -> Mendorong partai politik berdiri sebelum pemilu

Februari 1946 -> Rencana pemilu pertama -> Pemilu tidak terlaksana

• Partai Komunis Indonesia (PKI) didirikan pada 21 Oktober 1945, lebih awal dari maklumat 3 November 1945.
• Partai Nasional Indonesia (PNI) sebagai partai negara sudah berdiri sejak 18 Agustus 1945, dipimpin Soekarno.

Pemilu pertama pada Januari 1946 gagal terlaksana karena belum ada pengakuan internasional terhadap kemerdekaan Indonesia. Pengakuan internasional merupakan syarat penting berdirinya negara menurut hukum internasional.

• Diplomasi kemerdekaan Indonesia dilakukan melalui peran tokoh-tokoh seperti Dr. Sukiman Kirosanyo yang menghubungi tokoh-tokoh India (Nehru dan Muhammad Ali Jinnah) dan Raja Saud bin Abdul Aziz dari Saudi Arabia.
• Saudi Arabia, Mesir, dan Afghanistan menjadi negara pertama yang mengakui kemerdekaan Indonesia.

Belanda kembali menduduki kota-kota besar, terutama Jakarta, pada 29 Agustus 1945. Pemerintahan Indonesia yang tidak mampu bertahan di Jakarta terpaksa pindah ke Yogyakarta, di mana Sultan Jogja mendukung Republik Indonesia.

• Kondisi ini menimbulkan situasi darurat ketatanegaraan yang tidak diatur oleh Pasal 12 atau Pasal 22 UUD 1945.
• Pemerintah mengeluarkan Maklumat 16 Oktober 1945 yang mengubah sistem pemerintahan dari presidensial menjadi parlementer.

Alasan perubahan sistem menjadi parlementer adalah karena ketidaksiapan militer Indonesia menghadapi serangan Belanda dan tentara sekutu. Diplomasi penting untuk melengkapi kekuatan militer yang lemah.

• KNIP berubah menjadi parlemen sementara.
• Syahrir ditunjuk sebagai Perdana Menteri yang bertanggung jawab kepada KNIP.
• Soekarno dan Hatta tetap sebagai Presiden dan Wakil Presiden dalam sistem parlementer, berperan sebagai kepala negara konstitusional.

Perundingan dengan Belanda dilakukan oleh Perdana Menteri Syahrir, dimulai di Gambir dan dilanjutkan di Linggarjati. Perundingan ini sulit karena Belanda tidak mau mengakui kemerdekaan RI yang dianggap hadiah Jepang.

• Jepang sendiri tidak sepenuhnya mendukung kemerdekaan Indonesia. Dukungan hanya diberikan Angkatan Laut yang dipimpin Laksamana Maeda.
• Proklamasi kemerdekaan disusun dan dibacakan dengan perlindungan Angkatan Laut Jepang.

Perubahan sistem pemerintahan pada 1945 ini adalah contoh konvensi ketatanegaraan (constitutional convention), yaitu perubahan yang terjadi di luar cara formal amandemen tapi diterima dalam praktik.

Misalnya, tradisi Presiden menyampaikan pidato kenegaraan tiap 17 Agustus. Konvensi ini tidak diatur dalam UUD maupun undang-undang tapi menjadi praktik yang diikuti.

Pada tahun 1948, agresi militer Belanda kedua terjadi dengan penangkapan Presiden Soekarno, Hatta, dan kabinet di Yogyakarta.

• Ketua KNIP Muhammad Nasir tidak ditangkap karena sedang sakit.
• Pemimpin-pemimpin RI ditawan di Pulau Bangka selama 8 bulan.
• Pemerintahan darurat dipimpin oleh Syafruddin Prawiranegara dari Bukittinggi.

Perundingan antara Pemerintah RI dan Belanda berlangsung dengan tokoh diplomat Muhammad Roem yang mewakili RI.

• Meskipun banyak yang menentang, termasuk Jenderal Sudirman dan partai-partai politik, Roem tetap melanjutkan perundingan.
• Perundingan ini menghasilkan Persetujuan Roem-Royen (7 Mei 1949) yang mengakhiri permusuhan dan membuka jalan pembentukan Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS).

RIS resmi menjadi anggota PBB dan mendapat pengakuan internasional setelah penyerahan kedaulatan oleh Ratu Belanda kepada RIS.

• RIS berlaku selama sekitar 8 bulan (Desember 1949 – Agustus 1950).
• Setelah itu RIS bubar dan NKRI kembali terbentuk.

Setelah RIS bubar, peristiwa besar berikutnya adalah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang membubarkan Konstituante dan memberlakukan kembali UUD 1945.

• Dekrit ini dianggap sebagai revolusi hukum, inkonstitusional secara formil tapi diterima secara faktual oleh rakyat.
• Ada perbedaan pendapat akademik tentang status hukum dekrit tersebut, terutama terkait konsep keadaan darurat (staatsrecht dan noodstaatsrecht).

Pembahasan hukum tata negara dalam keadaan darurat masih panjang dan kompleks, termasuk peristiwa-peristiwa besar yang terjadi hingga berakhirnya kekuasaan Soekarno pada tahun 1966.

Banyak aspek hukum tata negara darurat yang belum banyak ditulis secara akademik meskipun telah banyak dibahas dalam ilmu politik dan sejarah.